江汉区审计局 胡杨

随着城乡基础设施建设的不断发展，有条件的地方政府为拓宽融资渠道，建立了能够筹措配套资金和项目资本金的融资平台，俗称“城投公司”。城投公司能有效地把政府投资行为转化为企业行为，代替了部分政府职能，缓解了地方财政压力，对保障性住房和城市公共基础配套建设项目起到了积极推动作用。但值得注意的是，一些地方盲目过度举债搞建设，火热的“城投债”市场暗藏波涛，累计了一定的隐形债务，存在一定的债务风险。笔者认为，应该结合发行人的财务报表充分解析债务,做好风险防范，重点关注以下三点：

分析发行债券条件合规性。城投公司是由地方国有资产监督管理局注入股权、土地等资产设立的具有公益性融资功能并拥有独立法人资格的企业，脱去了行政事业单位的“帽子”，财务核算适用《企业会计准则》，财务报表主要由资产负债表、利润表、现金流量表、所有者权益表、附注构成，并且申报城投公司应当真实、准确、完整地披露企业自身财务信息和项目信息。信用评级机构基于企业财务和项目信息等开展评级工作做出的资信评级等级，直接影响着城投公司的融资额度以及融资利率，同时高级别评级结论依赖公司良好的净资产状况。城投公司作为一个以土地整备、城市基础设施建设为主要经营业务的主体，净资产来源渠道主要为政府注入土地、房屋、财政拨款等，严重依赖地方政府，收入资产来源单一。因此，对于中介机构出具的审计报告应审慎客观评价，重点关注资产负债表是否存在大额资本公积、无形资产、固定资产、在建工程、存货，主要是：是否存在通过资本公积科目，将未经评估的房屋土地作为政府无偿划拨注入的资产，虚增资产价值；是否存在通过一级市场“招拍挂”购进土地使用权做资产后，政府向其返还土地出让金作为资本公积，虚增净资产；根据《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）中禁止的，是否存在将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。应仔细收集核对经审计财务附表附注内披露的土地使用权证、房产证相关信息，保证发行合规性。

分析融借资金使用合理性。城投公司作为带有政府性质的特殊市场经营体，地方政府的投融资平台以及项目建设主体，城投公司债券发行的招股说明书会说明债券名称以及债券募集资金用途，一般用于国家基础设施建设和补充营运资金，融借资金应该专户存放，专款专用，日常监管。但某些城投公司打着城市建设的旗号，随意改变专户资金用途，比如：将融借资金批量转给地方财政，以化解地方财政资金紧缺局面，一般会借助其他应收款往来科目核算，最明显的痕迹是地方财政在经审计财务报表附注其他应收款披露的前五大单位中；再比如为缓解借款利息成本过高压力，将部分专项融借资金用于购买银行理财产品，由于理财产品期限一般在一年以内，又不具有货币资金的极强流动性，会体现在经审计的资产负债表其他流动资产中，并在附注中详细反映理财产品情况，同时又会在现金流量表的支付其他与投资活动有关的现金中反映。

分析还款能力可行性。根据《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力 严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）以及《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）均要求“切实做到‘谁借谁还、风险自担’，严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任”，因此在不允许政府兜底的大环境下，城投公司还款实力更显单薄。一方面城投公司业务主要集中在推进交通、能源、水利基础设施建设，土地整理开发和房屋租赁，其主营业务模式为公司与当地政府签订长期的基础设施建设项目工程建设协议，工程建设资金按工程实际造价加一定的投资回报支付给公司作为经营收益，收入对当地政府存在重大依赖，具有严重单一性。城投公司的现金流量表最能体现一家公司在一定时期现金流进和现金流出动态状况，如果一家城投公司历年公开披露年报的利润表中的营业收入逐年平稳增长，但资产负债表中的应收账款增长幅度超过营业收入，现金流量表中销售商品、提供劳务收到的现金不增反减，经营活动产生的现金流量净额逐渐转为负数，则存在城投公司与政府形成默契，通过编造大量建设工程回购业务虚构收入而无实质性现金流入的可能性。另一方面，城投公司又将其大部分土地资产和其他资产用于融资抵质押，向银行举借中长期贷款，流动性受到限制，若发行人不能及时办理抵质押资产提前解押手续，并出售土地资产，将对债务的到期偿还造成一定的不利影响。

针对城投债可能存在的风险，笔者在此提出几点粗浅的对策：

一、注入优质资产保障发行。一是严格土地注入程序，发挥政府主导作用，协调城投公司、财政、国资、国土、发改部门，对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权；对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得的土地使用权，必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途，并经具有证券资格的评估机构评估的公允价值入账。二是提升中介机构诚信度，为进一步打击中介机构为取得或有利益而操纵城投公司财务报表，将不合格资产注入公司做大资产，以债券发行为目的的扰乱发债市场健康秩序的行为，应建立健全责任主体信用记录，涉及为地方政府违法违规融资和担保活动的城投公司、承销机构、会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等主体及其主要负责人，要加大惩处问责力度，及时在全国信用信息共享平台公开通报，并限制相关责任主体新申报或推荐申报企业债券。

1. 健全募集资金使用计划。一是发行人应严格按照国家发展改革委批准的债券募集资金的用途对资金进行支配，实行专款专用，专户存储。二是聘请监管银行，监督募集资金使用，确保资金投向符合公司和债券投资者的利益。三是设立债券偿付工作小组，负责对募集资金的归集、投放和结算进行专门管理，并负责偿付资金安排、偿债专户管理、信息披露等工作，同时城投公司投融资部门要对募集资金使用情况进行日常监查，提高整体经济效益，严格控制成本支出。

   三、做好债券偿债计划安排。偿债资金主要来源于募集资金投资项目的经营性收入以及公司日常生产经营所产生的现金流，城投公司应建立一个多层次、互为补充的财务安排，以提供充分、可靠的资金来源用于还本付息，并根据实际情况进行调整。一是在监管银行开设唯一的偿债专户，专项用于本期债券的本金兑付和支付债券利息以及银行结算费用。二是城投公司应选取市场化运营的优质企业、优质项目，加强在建项目的管理和已建项目应收账款的回收，确保在建项目所需后续资金可以及时到位，提高资本运营效率，进而降低财务风险。三是城投公司的土地房屋等资产、良好的资信状况应作为债券还本付息的进一步重要保障，当发行人的债务偿付出现临时性的困难时，发行人可协调办理提前解押手续、有计划出售部分土地使用权，或者利用与多家金融机构建立的稳固的合作关系，保证具备一定外部融资能力以保障债务本息的按期偿还。

责任编辑：李惠雅

江汉区审计局 胡杨

随着城乡基础设施建设的不断发展，有条件的地方政府为拓宽融资渠道，建立了能够筹措配套资金和项目资本金的融资平台，俗称“城投公司”。城投公司能有效地把政府投资行为转化为企业行为，代替了部分政府职能，缓解了地方财政压力，对保障性住房和城市公共基础配套建设项目起到了积极推动作用。但值得注意的是，一些地方盲目过度举债搞建设，火热的“城投债”市场暗藏波涛，累计了一定的隐形债务，存在一定的债务风险。笔者认为，应该结合发行人的财务报表充分解析债务,做好风险防范，重点关注以下三点：

分析发行债券条件合规性。城投公司是由地方国有资产监督管理局注入股权、土地等资产设立的具有公益性融资功能并拥有独立法人资格的企业，脱去了行政事业单位的“帽子”，财务核算适用《企业会计准则》，财务报表主要由资产负债表、利润表、现金流量表、所有者权益表、附注构成，并且申报城投公司应当真实、准确、完整地披露企业自身财务信息和项目信息。信用评级机构基于企业财务和项目信息等开展评级工作做出的资信评级等级，直接影响着城投公司的融资额度以及融资利率，同时高级别评级结论依赖公司良好的净资产状况。城投公司作为一个以土地整备、城市基础设施建设为主要经营业务的主体，净资产来源渠道主要为政府注入土地、房屋、财政拨款等，严重依赖地方政府，收入资产来源单一。因此，对于中介机构出具的审计报告应审慎客观评价，重点关注资产负债表是否存在大额资本公积、无形资产、固定资产、在建工程、存货，主要是：是否存在通过资本公积科目，将未经评估的房屋土地作为政府无偿划拨注入的资产，虚增资产价值；是否存在通过一级市场“招拍挂”购进土地使用权做资产后，政府向其返还土地出让金作为资本公积，虚增净资产；根据《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）中禁止的，是否存在将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。应仔细收集核对经审计财务附表附注内披露的土地使用权证、房产证相关信息，保证发行合规性。

分析融借资金使用合理性。城投公司作为带有政府性质的特殊市场经营体，地方政府的投融资平台以及项目建设主体，城投公司债券发行的招股说明书会说明债券名称以及债券募集资金用途，一般用于国家基础设施建设和补充营运资金，融借资金应该专户存放，专款专用，日常监管。但某些城投公司打着城市建设的旗号，随意改变专户资金用途，比如：将融借资金批量转给地方财政，以化解地方财政资金紧缺局面，一般会借助其他应收款往来科目核算，最明显的痕迹是地方财政在经审计财务报表附注其他应收款披露的前五大单位中；再比如为缓解借款利息成本过高压力，将部分专项融借资金用于购买银行理财产品，由于理财产品期限一般在一年以内，又不具有货币资金的极强流动性，会体现在经审计的资产负债表其他流动资产中，并在附注中详细反映理财产品情况，同时又会在现金流量表的支付其他与投资活动有关的现金中反映。

分析还款能力可行性。根据《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力 严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）以及《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）均要求“切实做到‘谁借谁还、风险自担’，严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任”，因此在不允许政府兜底的大环境下，城投公司还款实力更显单薄。一方面城投公司业务主要集中在推进交通、能源、水利基础设施建设，土地整理开发和房屋租赁，其主营业务模式为公司与当地政府签订长期的基础设施建设项目工程建设协议，工程建设资金按工程实际造价加一定的投资回报支付给公司作为经营收益，收入对当地政府存在重大依赖，具有严重单一性。城投公司的现金流量表最能体现一家公司在一定时期现金流进和现金流出动态状况，如果一家城投公司历年公开披露年报的利润表中的营业收入逐年平稳增长，但资产负债表中的应收账款增长幅度超过营业收入，现金流量表中销售商品、提供劳务收到的现金不增反减，经营活动产生的现金流量净额逐渐转为负数，则存在城投公司与政府形成默契，通过编造大量建设工程回购业务虚构收入而无实质性现金流入的可能性。另一方面，城投公司又将其大部分土地资产和其他资产用于融资抵质押，向银行举借中长期贷款，流动性受到限制，若发行人不能及时办理抵质押资产提前解押手续，并出售土地资产，将对债务的到期偿还造成一定的不利影响。

针对城投债可能存在的风险，笔者在此提出几点粗浅的对策：

一、注入优质资产保障发行。一是严格土地注入程序，发挥政府主导作用，协调城投公司、财政、国资、国土、发改部门，对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权；对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得的土地使用权，必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途，并经具有证券资格的评估机构评估的公允价值入账。二是提升中介机构诚信度，为进一步打击中介机构为取得或有利益而操纵城投公司财务报表，将不合格资产注入公司做大资产，以债券发行为目的的扰乱发债市场健康秩序的行为，应建立健全责任主体信用记录，涉及为地方政府违法违规融资和担保活动的城投公司、承销机构、会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等主体及其主要负责人，要加大惩处问责力度，及时在全国信用信息共享平台公开通报，并限制相关责任主体新申报或推荐申报企业债券。

1. 健全募集资金使用计划。一是发行人应严格按照国家发展改革委批准的债券募集资金的用途对资金进行支配，实行专款专用，专户存储。二是聘请监管银行，监督募集资金使用，确保资金投向符合公司和债券投资者的利益。三是设立债券偿付工作小组，负责对募集资金的归集、投放和结算进行专门管理，并负责偿付资金安排、偿债专户管理、信息披露等工作，同时城投公司投融资部门要对募集资金使用情况进行日常监查，提高整体经济效益，严格控制成本支出。

   三、做好债券偿债计划安排。偿债资金主要来源于募集资金投资项目的经营性收入以及公司日常生产经营所产生的现金流，城投公司应建立一个多层次、互为补充的财务安排，以提供充分、可靠的资金来源用于还本付息，并根据实际情况进行调整。一是在监管银行开设唯一的偿债专户，专项用于本期债券的本金兑付和支付债券利息以及银行结算费用。二是城投公司应选取市场化运营的优质企业、优质项目，加强在建项目的管理和已建项目应收账款的回收，确保在建项目所需后续资金可以及时到位，提高资本运营效率，进而降低财务风险。三是城投公司的土地房屋等资产、良好的资信状况应作为债券还本付息的进一步重要保障，当发行人的债务偿付出现临时性的困难时，发行人可协调办理提前解押手续、有计划出售部分土地使用权，或者利用与多家金融机构建立的稳固的合作关系，保证具备一定外部融资能力以保障债务本息的按期偿还。

责任编辑：李惠雅