基层审计机关落实“三个区分开来”要求面临的困难问题与对策建议

汉阳区审计局   郭纹

    习近平总书记提出的“三个区分开来”，对推动当前审计工作，更好地调动广大审计干部积极性、主动性、创造性，充分发挥新时期审计监督职能起了引领作用。2016年2月，审计署向全国审计机关印发《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，创造性的首次提出了“三个区分开来”作为新时期审计定性判断的标准。2017年7月，湖北省审计厅顺应新时期国家治理和审计工作创新发展的需要，印发了《审计工作围绕中心更好服务改革发展的

指导意见》（以下简称《指导意见》），在全省掀起了学习讨论探索的高潮。汉阳区审计局认真落实《指导意见》要求，对审计中落实“三个区分开来”要求进行了深入实践，本文结合汉阳审计实际就这一问题在调查研究的基础上作一些思考：

一、   落实“三个区分开来”要求的审计实践

《指导意见》下发后，局班子成员一致认为，该《指导意见》立意深远,内涵丰富,目标明确,具有很强的思想性、指导性、针对性和操作性,为做好下一步审计工作指明了方向，明确提出迅速向区领导汇报，在全区上下统一思想，形成共识。区长迅速作出批示：“请审计局认真学习领会，抓好贯彻落实，围绕中心，服务改革发展大局，做好新常态下的审计工作。”按照领导指示和《指导意见》及配套办法的思想精髓，审计人员在审计过程中注重集体决策，加强全程管控，强化监督检查和责任追究，加大复核、审理力度，倒逼审计人员审深审透、客观求实，有力提升了审计工作质量。审计人员敢于为别人的错误买单，敢于担当和负责的精神也得到了被审单位充分肯定和认可。

一年多来，汉阳区审计局共对6 个审计案例运用“三个区分开来”的要求进行了审计认证和处理。如针对汉阳总体发展水平还不高的主要矛盾，他们坚持切实站在服务改革发展大局高度谋划审计，紧贴中心工作部署审计，将全年的工作重点放在提质增效、维护人民群众根本利益上。在当年安排的同级审中，关注公共资金绩效，对所属单位当年预算执行进度低于平均进度且无正当理由的、对连续结转两年及以上的专项结余、结转资金问题，提出核减下一年度项目经费的建议，仅此一项节约财政资金1.98亿元，受到区委书记和区长高度赞扬。在农贸市场提档升级改造项目中，对未按批复的预算资金用途使用经费、个别农贸市场改造项目前期规划、论证不充分、高估冒算等问题如实反映，并督促整改到位，切实保障了人民群众农副产品消费安全，提升了全区商业流通层次和市容环境水平。上报了一篇《汉阳区推进重大事项决策实施案例----护干事创业激情推绿色城市发展》案例被省厅《审计通讯--指导意见专刊》采用。

从调查情况看，对“三个区分”要求的落实过程中，由于理解偏差、界限难以把握、责任难以区分等原因，部分干部对其科学性、合理性存在质疑，部分干部机械执行或干脆不执行。甚至可能出现个别审计人员滥用自由裁量权，假借新情况新问题的名义在源头私自消化或忽视审计查出问题，产生审计廉政风险隐患。

    二、落实“三个区分开来”要求面临的困难及问题

（一）思想难以统一，在审计系统内部执行中存在“上热下冷”的现象。当前，基层审计机关审计计划繁重，新项目、新任务、新知识层出不穷，让审计干部应接不暇，对《指导意见》这样一种具有创造性和开拓精神的新观点，往往学习、讨论过后也就忘记了，缺乏持续学习并运用于实践的动力和耐力。再加上对符合《指导意见》的情形，要反复推敲甄别,费事、费时不说，好不容易审计出来的成果，就这样“打了水漂”，心有不甘，也就睁一支眼闭一支眼地被动、敷衍执行了。反而省级和市级审计机关，各种人才聚集，一直在不遗余力往前推，一方面出台配套办法，一方面大力推广成功案例，纵观全省审计机关“上热下冷”的现状，汉阳区审计局作为最基层审计机关，要跟上全省全市的节奏，在全系统形成合力需要时间的检验和有力的措施来保障。

（二）发展难以平衡，在社会关注中存在“内热外冷”的现象。经过一年多的宣传推广和应用，在审计系统内部可以说是人尽知晓，大部分审计机关反复进行了学习和摸索，只是在执行中存在落实未完全到位、离预期有差距的现象。大家知道，对《指导意见》的宣传主要是针对当地党委和政府的各级领导，他们由于工作调动或不再分管审计工作，随时也就可能把《指导意见》的精神带走了。而有些审计机关由于没有大张旗鼓的组织区域内各部门、各单位学习，或者宣传流入形式，怕给审计揭示问题、查处问题自找麻烦，带来了“内热外冷”的现象。

（三）能力素质有偏差，情形判断上还存有难度。局干部普遍认为，落实“三个区分开来”对审计人员的要求更严了、标准更高了，准确还原事实真相的难度较大，必须改进方式方法，在审深审透上狠下功夫，部分干部存在畏难情绪。如在某街道经责审计中，发现在街道账上为社区某物业公司的清扫保洁人员发放工资，经在工商登记网站查询，在核对名单时发现，该物业公司的法人和所有主管也发放了清扫保洁工资，存在超范围发放疑点，于是千方百计找到区房产局核实该物业公司的地址及电话，被告知该物业公司已经转走了，不在汉阳区。只有放弃对问题情形的追索判断，仅在发放方式的合规性上做出了简单定性处理。再加上审计人员的工作态度、政策水平、专业素养、研究分析等综合能力素质存在较大差异，带来落实和执行《指导意见》中无法统一，参差不齐的局面。还有个别同志担心一旦判断失误，容了别人的错自己被追责问责，在一定程度上也影响了落实的积极主动性。

三、   落实“三个区分开来”要求的思考和建议

第一，在思想认识上要坚持统一提高。坚持审计“三个区分开来”，是省审计厅适应新常态、践行新理念的具体创新实践，经过了多方酝酿，以及大量的座谈和征求意见，是新形势下审计定性处理时必需把握的“尺子”，它体现了与时俱进的精神理念，是新时期衡量审计工作是否客观公正、实事求是的重要标准，必须常抓不懈。各基层审计机关要进一步提高政治站位，解放思想、更新理念，切实坚持依法审计、文明审计，用自己创造性的工作，激发改革创新动力，激发制度执行活力，激励广大干部敢于负责、勇于担当、善于作为，为干部干事创业“保驾护航”。

第二，在审计原则上要坚持推动改革。要不断提高政治站位，切实站在服务改革发展大局高度谋划审计，紧贴中心工作部署审计，围绕改革发展目标任务实施审计，以事实为依据，以党章党规、法律法规为准绳，严格区分改革试错失误和违纪违法行为，划清失误与失职、敢为与乱为、谨慎与慢为、担当与敷衍、为公与徇私的界限，着力发挥审计监督在改革发展中的服务、促进和保障作用，为改革发展营造良好的政治、经济和社会环境。    

第三，在审计目标上要坚持问题导向。要不忘本职，严肃查处损害国家和人民利益、违纪违法、履职不到位、损失浪费、环境污染和资源毁损等问题，促进领导干部依法作为、主动作为、有效作为。要密切关注和及时反映经济运行中容易被忽视的苗头性问题，防范风险隐患。如我局在开展区科技局局长2012年2月至2016年6月任期经济责任审计中，发现其下属单位区创业服务中心从2011年起，在区政府出具专题会议纪要和出资的“武汉黄金口科技产业开发有限公司”股权收购及变更过程中，由于未按协议约定时间支付收购款，导致在延期2年全额支付收购款后，对方不按照合同要求，完成工商变更登记手续及在黄金口股东名册上完成股东变更登记。区政府的投资权益未得到保障，存在投资风险。虽然此项审计工作超出了经责项目从2012年开始的时限，也不是现任领导负责签订合同和协调办理的，但审计人员从维护全区经济安全、发挥财政资金有效作用高度出发，在审计过程中进行了延伸并在审计报告中如实批露，引起多方关注，已成功整改。

第四，在审计思路上要坚持鼓励创新。要注重保护改革发展中的新生事物，对突破原有制度或规定，但有利于维护人民利益，有利于资源节约利用和保护生态环境，有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措，要坚决支持鼓励。如在开展的芳草小学竣工财务决算审计中，汉阳区发改委批复的该项目概算总投资为6511.29万元，其中：桩基检测费单项概算为8万元。经审计核实，该项目工程总投资为5315.28万元，其中：桩基检测费实际支出为8.77万元。桩基检测费的实际支出超过概算0.77万元，但项目总投资未超过概算批复，考虑到桩基检测数量和方式为项目设计单位按《建筑基桩检测技术规范》要求提出，经过了专家论证符合建设标准，且涉及学校建设项目的质量和安全，符合《指导意见》中“重大投资项目建设少数单项工程投资超过概算，但项目总投资未超过批复概算的”规定，作出了免于处理的决定，受到被审单位一致好评。

第五，在审计程序上要注意防范风险。开展审计工作要有依据，查找的问题要有依有据，不能口头上听被审计对象一面之词就定为问题或者避开问题，对每一个问题线索都得坚持实事求是的态度，客观审慎，客观评价。因此，在审计程序上必须加一道“护身符”，省审计厅《指导意见》三个配套方法中的《湖北省审计机关审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项的实施办法（试行）》，就是站在依法审计基础上，坚持客观求实；站在保护审计干部的立场上，减少执法风险。对应当客观审慎评判、定性和处理的审计事项，要求收集必要的证据资料，包括事项发生的背景、经过、结果等，并履行相关程序：填写《提请审慎评判审计事项的报告》、及时向审计组组长（主审）、分管领导报告、对审慎评判审计事项审理、审计业务工作会集体审定、制发审计业务会议纪要、涉及的重大、敏感性问题及时向本级人民政府和上一级审计机关报告等，在认真执行《审计准则》的基础上进一步优化了工作流程。

第六，在审计建议上要注重更高层次。审计干部对于“三个区分开来”不只是容错，而是在相互理解的基础上，针对查出的问题如何来弥补、纠正和解决，帮助被审单位分析原因、强化意识、规范管理、改革创新，更好发展。对法规不健全、滞后于时代；对改革推进中出现的政策措施不衔接、不配套；对制约和阻碍简政放权、政府职能转变，转型升级、提高绩效等体制机制性问题，要在制度和体制机制层面及时向相关部门反映，向政府管理层建言献策，保护改革发展的成果，更好地落实国家政策的有效执行。如针对当前高压态势下，一级单位账务逐步规范，二级单位由于未纳入国库集中收付系统、脱离监管的问题。我们多次通过《审计专报》、专题会议等不同形式呐喊，促进区政府出台了《关于进一步改进区级预算单位国库集中支付管理的通知》和《关于汉阳区一、二级行政事业单位取消实有资金账户并开设零余额账户有关事项的通知》。目前全区所有一、二级单位全部纳入了零余额账户监管，有效堵塞了制度设计上的漏洞，在更高层次上更加有效地发挥了审计监督职能作用。

基层审计机关落实“三个区分开来”要求面临的困难问题与对策建议

汉阳区审计局   郭纹

    习近平总书记提出的“三个区分开来”，对推动当前审计工作，更好地调动广大审计干部积极性、主动性、创造性，充分发挥新时期审计监督职能起了引领作用。2016年2月，审计署向全国审计机关印发《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，创造性的首次提出了“三个区分开来”作为新时期审计定性判断的标准。2017年7月，湖北省审计厅顺应新时期国家治理和审计工作创新发展的需要，印发了《审计工作围绕中心更好服务改革发展的

指导意见》（以下简称《指导意见》），在全省掀起了学习讨论探索的高潮。汉阳区审计局认真落实《指导意见》要求，对审计中落实“三个区分开来”要求进行了深入实践，本文结合汉阳审计实际就这一问题在调查研究的基础上作一些思考：

一、   落实“三个区分开来”要求的审计实践

《指导意见》下发后，局班子成员一致认为，该《指导意见》立意深远,内涵丰富,目标明确,具有很强的思想性、指导性、针对性和操作性,为做好下一步审计工作指明了方向，明确提出迅速向区领导汇报，在全区上下统一思想，形成共识。区长迅速作出批示：“请审计局认真学习领会，抓好贯彻落实，围绕中心，服务改革发展大局，做好新常态下的审计工作。”按照领导指示和《指导意见》及配套办法的思想精髓，审计人员在审计过程中注重集体决策，加强全程管控，强化监督检查和责任追究，加大复核、审理力度，倒逼审计人员审深审透、客观求实，有力提升了审计工作质量。审计人员敢于为别人的错误买单，敢于担当和负责的精神也得到了被审单位充分肯定和认可。

一年多来，汉阳区审计局共对6 个审计案例运用“三个区分开来”的要求进行了审计认证和处理。如针对汉阳总体发展水平还不高的主要矛盾，他们坚持切实站在服务改革发展大局高度谋划审计，紧贴中心工作部署审计，将全年的工作重点放在提质增效、维护人民群众根本利益上。在当年安排的同级审中，关注公共资金绩效，对所属单位当年预算执行进度低于平均进度且无正当理由的、对连续结转两年及以上的专项结余、结转资金问题，提出核减下一年度项目经费的建议，仅此一项节约财政资金1.98亿元，受到区委书记和区长高度赞扬。在农贸市场提档升级改造项目中，对未按批复的预算资金用途使用经费、个别农贸市场改造项目前期规划、论证不充分、高估冒算等问题如实反映，并督促整改到位，切实保障了人民群众农副产品消费安全，提升了全区商业流通层次和市容环境水平。上报了一篇《汉阳区推进重大事项决策实施案例----护干事创业激情推绿色城市发展》案例被省厅《审计通讯--指导意见专刊》采用。

从调查情况看，对“三个区分”要求的落实过程中，由于理解偏差、界限难以把握、责任难以区分等原因，部分干部对其科学性、合理性存在质疑，部分干部机械执行或干脆不执行。甚至可能出现个别审计人员滥用自由裁量权，假借新情况新问题的名义在源头私自消化或忽视审计查出问题，产生审计廉政风险隐患。

    二、落实“三个区分开来”要求面临的困难及问题

（一）思想难以统一，在审计系统内部执行中存在“上热下冷”的现象。当前，基层审计机关审计计划繁重，新项目、新任务、新知识层出不穷，让审计干部应接不暇，对《指导意见》这样一种具有创造性和开拓精神的新观点，往往学习、讨论过后也就忘记了，缺乏持续学习并运用于实践的动力和耐力。再加上对符合《指导意见》的情形，要反复推敲甄别,费事、费时不说，好不容易审计出来的成果，就这样“打了水漂”，心有不甘，也就睁一支眼闭一支眼地被动、敷衍执行了。反而省级和市级审计机关，各种人才聚集，一直在不遗余力往前推，一方面出台配套办法，一方面大力推广成功案例，纵观全省审计机关“上热下冷”的现状，汉阳区审计局作为最基层审计机关，要跟上全省全市的节奏，在全系统形成合力需要时间的检验和有力的措施来保障。

（二）发展难以平衡，在社会关注中存在“内热外冷”的现象。经过一年多的宣传推广和应用，在审计系统内部可以说是人尽知晓，大部分审计机关反复进行了学习和摸索，只是在执行中存在落实未完全到位、离预期有差距的现象。大家知道，对《指导意见》的宣传主要是针对当地党委和政府的各级领导，他们由于工作调动或不再分管审计工作，随时也就可能把《指导意见》的精神带走了。而有些审计机关由于没有大张旗鼓的组织区域内各部门、各单位学习，或者宣传流入形式，怕给审计揭示问题、查处问题自找麻烦，带来了“内热外冷”的现象。

（三）能力素质有偏差，情形判断上还存有难度。局干部普遍认为，落实“三个区分开来”对审计人员的要求更严了、标准更高了，准确还原事实真相的难度较大，必须改进方式方法，在审深审透上狠下功夫，部分干部存在畏难情绪。如在某街道经责审计中，发现在街道账上为社区某物业公司的清扫保洁人员发放工资，经在工商登记网站查询，在核对名单时发现，该物业公司的法人和所有主管也发放了清扫保洁工资，存在超范围发放疑点，于是千方百计找到区房产局核实该物业公司的地址及电话，被告知该物业公司已经转走了，不在汉阳区。只有放弃对问题情形的追索判断，仅在发放方式的合规性上做出了简单定性处理。再加上审计人员的工作态度、政策水平、专业素养、研究分析等综合能力素质存在较大差异，带来落实和执行《指导意见》中无法统一，参差不齐的局面。还有个别同志担心一旦判断失误，容了别人的错自己被追责问责，在一定程度上也影响了落实的积极主动性。

三、   落实“三个区分开来”要求的思考和建议

第一，在思想认识上要坚持统一提高。坚持审计“三个区分开来”，是省审计厅适应新常态、践行新理念的具体创新实践，经过了多方酝酿，以及大量的座谈和征求意见，是新形势下审计定性处理时必需把握的“尺子”，它体现了与时俱进的精神理念，是新时期衡量审计工作是否客观公正、实事求是的重要标准，必须常抓不懈。各基层审计机关要进一步提高政治站位，解放思想、更新理念，切实坚持依法审计、文明审计，用自己创造性的工作，激发改革创新动力，激发制度执行活力，激励广大干部敢于负责、勇于担当、善于作为，为干部干事创业“保驾护航”。

第二，在审计原则上要坚持推动改革。要不断提高政治站位，切实站在服务改革发展大局高度谋划审计，紧贴中心工作部署审计，围绕改革发展目标任务实施审计，以事实为依据，以党章党规、法律法规为准绳，严格区分改革试错失误和违纪违法行为，划清失误与失职、敢为与乱为、谨慎与慢为、担当与敷衍、为公与徇私的界限，着力发挥审计监督在改革发展中的服务、促进和保障作用，为改革发展营造良好的政治、经济和社会环境。    

第三，在审计目标上要坚持问题导向。要不忘本职，严肃查处损害国家和人民利益、违纪违法、履职不到位、损失浪费、环境污染和资源毁损等问题，促进领导干部依法作为、主动作为、有效作为。要密切关注和及时反映经济运行中容易被忽视的苗头性问题，防范风险隐患。如我局在开展区科技局局长2012年2月至2016年6月任期经济责任审计中，发现其下属单位区创业服务中心从2011年起，在区政府出具专题会议纪要和出资的“武汉黄金口科技产业开发有限公司”股权收购及变更过程中，由于未按协议约定时间支付收购款，导致在延期2年全额支付收购款后，对方不按照合同要求，完成工商变更登记手续及在黄金口股东名册上完成股东变更登记。区政府的投资权益未得到保障，存在投资风险。虽然此项审计工作超出了经责项目从2012年开始的时限，也不是现任领导负责签订合同和协调办理的，但审计人员从维护全区经济安全、发挥财政资金有效作用高度出发，在审计过程中进行了延伸并在审计报告中如实批露，引起多方关注，已成功整改。

第四，在审计思路上要坚持鼓励创新。要注重保护改革发展中的新生事物，对突破原有制度或规定，但有利于维护人民利益，有利于资源节约利用和保护生态环境，有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措，要坚决支持鼓励。如在开展的芳草小学竣工财务决算审计中，汉阳区发改委批复的该项目概算总投资为6511.29万元，其中：桩基检测费单项概算为8万元。经审计核实，该项目工程总投资为5315.28万元，其中：桩基检测费实际支出为8.77万元。桩基检测费的实际支出超过概算0.77万元，但项目总投资未超过概算批复，考虑到桩基检测数量和方式为项目设计单位按《建筑基桩检测技术规范》要求提出，经过了专家论证符合建设标准，且涉及学校建设项目的质量和安全，符合《指导意见》中“重大投资项目建设少数单项工程投资超过概算，但项目总投资未超过批复概算的”规定，作出了免于处理的决定，受到被审单位一致好评。

第五，在审计程序上要注意防范风险。开展审计工作要有依据，查找的问题要有依有据，不能口头上听被审计对象一面之词就定为问题或者避开问题，对每一个问题线索都得坚持实事求是的态度，客观审慎，客观评价。因此，在审计程序上必须加一道“护身符”，省审计厅《指导意见》三个配套方法中的《湖北省审计机关审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项的实施办法（试行）》，就是站在依法审计基础上，坚持客观求实；站在保护审计干部的立场上，减少执法风险。对应当客观审慎评判、定性和处理的审计事项，要求收集必要的证据资料，包括事项发生的背景、经过、结果等，并履行相关程序：填写《提请审慎评判审计事项的报告》、及时向审计组组长（主审）、分管领导报告、对审慎评判审计事项审理、审计业务工作会集体审定、制发审计业务会议纪要、涉及的重大、敏感性问题及时向本级人民政府和上一级审计机关报告等，在认真执行《审计准则》的基础上进一步优化了工作流程。

第六，在审计建议上要注重更高层次。审计干部对于“三个区分开来”不只是容错，而是在相互理解的基础上，针对查出的问题如何来弥补、纠正和解决，帮助被审单位分析原因、强化意识、规范管理、改革创新，更好发展。对法规不健全、滞后于时代；对改革推进中出现的政策措施不衔接、不配套；对制约和阻碍简政放权、政府职能转变，转型升级、提高绩效等体制机制性问题，要在制度和体制机制层面及时向相关部门反映，向政府管理层建言献策，保护改革发展的成果，更好地落实国家政策的有效执行。如针对当前高压态势下，一级单位账务逐步规范，二级单位由于未纳入国库集中收付系统、脱离监管的问题。我们多次通过《审计专报》、专题会议等不同形式呐喊，促进区政府出台了《关于进一步改进区级预算单位国库集中支付管理的通知》和《关于汉阳区一、二级行政事业单位取消实有资金账户并开设零余额账户有关事项的通知》。目前全区所有一、二级单位全部纳入了零余额账户监管，有效堵塞了制度设计上的漏洞，在更高层次上更加有效地发挥了审计监督职能作用。