政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，又有译成公私合作伙伴关系，以下简称PPP) 指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。在我国，BT(建设-移交)、BOT（建设-运营-移交）BOO(建设-拥有-运营)、TOT (转让-运营-移交)等模式多年前就开始尝试，近年来，PPP呈现加速发展趋势，伴随而来的问题是如何有效监督PPP项目。审计（本文中的审计，特指国家审计）作为国家政治制度体系中的“免疫系统”，有责任有义务对PPP项目开展审计监督，而绩效审计将是审计监督的有效路径。

一、开展PPP项目绩效评价是政策法规的要求

绩效评价既是检查PPP项目运营效率的方法，也是监督PPP项目规范实施的手段。财政部和国家发改委出台的规范性文件中，均有开展绩效评价要求。如财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）第三条第五点“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”和第七点“稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。再如，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第三十五条“项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据”。还有，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）第二十七条“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”。再有，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十三条“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率”。还有国家发改委印发的《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）第十九条“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据”。除了上述文件外，其他一些与PPP相关的政策文件也有要求开展PPP项目绩效评价。

二、开展PPP项目绩效审计国家审计介入PPP项目的最好切入点

1.开展PPP项目审计是审计机关职责所在。2014年10月，国务院下发了《国务院关于加强审计工作意见》（国发〔2014〕48号）。指出为切实加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展出台指导意见，PPP 作为当前国家经济政策重大战略，国家审计理应跟进；2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和其中的配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确“按照协调推进‘四个全面’战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。其中，对公共资金实行审计全覆盖要求“审计机关要依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计。主要检查公共资金筹集、管理、分配、使用过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，公共资金管理使用的真实性、合法性、效益性以及公共资金沉淀等情况，公共资金投入与项目进展、事业发展等情况，公共资金管理、使用部门和单位的财政财务收支、预算执行和决算情况，以及职责履行情况，以促进公共资金安全高效使用”。PPP作为提供公共产品或服务的一种方式，理应纳入审计监督。2015年出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十一条“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”。由此，开展PPP项目审计是审计机关的职责。

2.绩效审计是国家审计介入PPP项目的最佳方式。绩效审计是指审计机关对政府行为经济性、效率性和效果性的评价。相对于传统的财务收支审计，绩效审计更注重效益评价。PPP项目投资、运营主体多元化，传统的财务收支审计、政府投资项目审计、经济责任审计等已经不适合PPP项目审计，以更低的成本，更高效的效率的向公众提供公共产品和服务是PPP的精髓，PPP项目是否真正高效需要一个独立项目实施机构、社会资本方、项目公司之外的机构来评价。站在政府方，公共利益是否得到保障，PPP项目是否真正“物有所值”，需要独立于项目实施机构意外的部门来监督；站在社会资本方，以优势的建设和运营效率，向公众提供了优质的公共产品或服务，获得合理的回报，也需要政府方的认可。审计的地位和独立性使得审计机关是最适合开展PPP项目绩效评价。

PPP项目审计对审计机关和审计人员是崭新课题，需要从理论和实践不断探索，为后期开展审计项目提供指导和借鉴。（董惠林）

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，又有译成公私合作伙伴关系，以下简称PPP) 指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。在我国，BT(建设-移交)、BOT（建设-运营-移交）BOO(建设-拥有-运营)、TOT (转让-运营-移交)等模式多年前就开始尝试，近年来，PPP呈现加速发展趋势，伴随而来的问题是如何有效监督PPP项目。审计（本文中的审计，特指国家审计）作为国家政治制度体系中的“免疫系统”，有责任有义务对PPP项目开展审计监督，而绩效审计将是审计监督的有效路径。

一、开展PPP项目绩效评价是政策法规的要求

绩效评价既是检查PPP项目运营效率的方法，也是监督PPP项目规范实施的手段。财政部和国家发改委出台的规范性文件中，均有开展绩效评价要求。如财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）第三条第五点“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”和第七点“稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。再如，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第三十五条“项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据”。还有，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）第二十七条“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”。再有，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十三条“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率”。还有国家发改委印发的《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）第十九条“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据”。除了上述文件外，其他一些与PPP相关的政策文件也有要求开展PPP项目绩效评价。

二、开展PPP项目绩效审计国家审计介入PPP项目的最好切入点

1.开展PPP项目审计是审计机关职责所在。2014年10月，国务院下发了《国务院关于加强审计工作意见》（国发〔2014〕48号）。指出为切实加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展出台指导意见，PPP 作为当前国家经济政策重大战略，国家审计理应跟进；2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和其中的配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确“按照协调推进‘四个全面’战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。其中，对公共资金实行审计全覆盖要求“审计机关要依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计。主要检查公共资金筹集、管理、分配、使用过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，公共资金管理使用的真实性、合法性、效益性以及公共资金沉淀等情况，公共资金投入与项目进展、事业发展等情况，公共资金管理、使用部门和单位的财政财务收支、预算执行和决算情况，以及职责履行情况，以促进公共资金安全高效使用”。PPP作为提供公共产品或服务的一种方式，理应纳入审计监督。2015年出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十一条“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”。由此，开展PPP项目审计是审计机关的职责。

2.绩效审计是国家审计介入PPP项目的最佳方式。绩效审计是指审计机关对政府行为经济性、效率性和效果性的评价。相对于传统的财务收支审计，绩效审计更注重效益评价。PPP项目投资、运营主体多元化，传统的财务收支审计、政府投资项目审计、经济责任审计等已经不适合PPP项目审计，以更低的成本，更高效的效率的向公众提供公共产品和服务是PPP的精髓，PPP项目是否真正高效需要一个独立项目实施机构、社会资本方、项目公司之外的机构来评价。站在政府方，公共利益是否得到保障，PPP项目是否真正“物有所值”，需要独立于项目实施机构意外的部门来监督；站在社会资本方，以优势的建设和运营效率，向公众提供了优质的公共产品或服务，获得合理的回报，也需要政府方的认可。审计的地位和独立性使得审计机关是最适合开展PPP项目绩效评价。

PPP项目审计对审计机关和审计人员是崭新课题，需要从理论和实践不断探索，为后期开展审计项目提供指导和借鉴。（董惠林）