推动完善基层社区治理的武汉审计实践探索

武汉市审计局   郭祖文  康倩倩

近期，武汉市委、市政府下发《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（以下简称《意见》），有关职能部门相继出台规范城乡社区资金管理办法、调整全市社区工作者岗位报酬等规范性文件，这是武汉市审计局为推进基层治理体系建设，提升社区治理能力，主动作为，及时跟进，对全市城市社区资金管理使用情况开展审计调查所取得的积极成果。

该局结合武汉市实施城乡社区服务体系建设“十三五”规划和创新基层社会治理实施“红色引擎工程”，重点围绕市、区两级公共财政对社区建设资金投入流向、惠民政策落实、街道和社区服务居民成效，率先组织开展全市城市社区资金管理使用情况审计调查。通过全面问诊基层社区治理现状，查处揭露社区公共资金管理存在的突出问题，及时移送基层领域“微腐败”案件线索，分析问题成因，将审计调查结论分别形成综合报告和审计专报，得到人大、政府的高度重视，市政府主要负责领导和分管副市长分别作出批示，要求职能部门专题研究提出意见，认真落实整改，建立长效机制，完善制度，规范管理。市民政局、市财政局迅速行动，制定方案积极落实社区资金审计整改工作，要求各区、各功能区和街道及社区对照问题逐一梳理、逐一制定整改措施，明确审计整改责任单位、完成时限、目标成效；并分别将推进社区建设和规范城乡社区资金管理作为政府系统“大调研大落实”调研课题，重点协调推进落实，形成调研意见和制度成果。市委、市政府出台《意见》对审计调查报告提出的一揽子建设性意见，分别在加强组织领导、加大资金保障、提升社区服务功能、加强队伍建设、完善政策激励标准等部份得到集中采纳和体现，审计在服务民生福祉改善、服务宏观决策和完善制度等方面，发挥了积极参谋作用。

该局在实施审计调查过程中突出做到“四围绕四促进”：

（一）围绕社区财政资金投入使用效益，促进制定资金管理制度。

该局此项审计调查覆盖全市千余个城市社区，针对审前掌握的社区资金来源分散、种类多、总量少且管理方式不统一的特点，精心制定调查方案和审计表格，精准确定重点调查社区总量和内容，首次盘点摸清了全市社区资金收支规模，为职能部门提供了真实完整有效的财务数据。审计调查发现社区工作经费预算执行不到位、超范围使用专项资金、惠民资金结余闲置、社区购买服务未集中采购或招标、报销手续不合规、资产账实不符、产权不清、租赁管理不健全等问题。究其原因：目前社区实行“居账街管”“报账制”的核算方式缺乏统一的会计核算制度保障，以致社区财务管理基础薄弱，资产管理处于盲区，亟待制定社区资金适用的财务规则及核算制度。《意见》提出“制定城乡社区经费管理暂行办法，完善惠民项目资金使用管理办法”。市财政局、市民政局以审计整改为契机，正式出台武汉市首个可操作性强的《城乡社区经费管理暂行办法》，为增强社区公共资金预算执行刚性，确保专款专用提供了有力制度保障。

（二）围绕执行落实各项惠民政策的有效性，促进加强社区建设组织领导。

审计调查发现有的社区存在惠民项目程序执行不到位, 项目计划建设随意变更，原定申报项目未能实施，惠民项目预算和实际执行差异大；有的未按规定用途使用惠民资金，用于购置办公用房、维修改造、办公用品、劳务支出。根源在于街道对所辖社区建设指导力度不够，对社区基础设施建设缺乏统筹计划性；指导社区落实惠民项目“四民工作法”流于形式。经过深度分析，审计提出加强社区建设组织领导，将推动社区服务体系建设纳入各区、各街道办事处、市、有关职能部门绩效考核目标责任体系，大力实施“红色引擎”工程融入社区治理，合力推进城乡社区服务设施建设规划的编制与执行，健全完善社区建设法规制度和标准等审计建议，在《意见》相关条款内容中均得以采纳。

（三）围绕基层社区发展现状和自治服务能力实效，促进社区减负政策落实。

近年，武汉市大力改善社区基础设施条件，不断增强社区基本服务功能，力求提升服务民生能力。但审计调查也发现有的社区客观存在硬件设施建设不到位，办公用房不达标、被占用，以致有的惠民项目无法实施，居民未能享受惠民政策服务。同时，部分社区人员配备不到位，少数部门、街道仍长期借调社区人员，社区承担协助政府工作事项多依靠社区人员实施完成，社区工作负担仍较重，难于集中精力专司社区自治功能。关键在于街道对社区管理高度集中，社区管理存在“过度行政化”的现象，导致社区习惯于听从街道安排，被动开展工作，自治能力受限。审计及时提出依法厘清街道与社区职能和权责边界，街道应认真落实“减负规定”“减负放权”，增强社区工作自治能力，制定社区资产管理办法，增强社区基础设施建设计划性等审计建议。《意见》明确要求，“各区制定基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单和协助基层政府工作事项清单”“进一步清理基层政府各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的牌子”和“做好社区综合服务用房配套建设和不动产登记工作，健全运行管理制度，提高城乡社区综合服务设施利用率”。

（四）围绕规范社区工作者行为和报酬待遇落实，促进加强社区队伍建设。

武汉市政府公共服务已延伸至社区，各部门通过“费随事转”机制拨付专项工作经费，社区依法办事服务能力和资金理财能力是否匹配成为审计调查关注的重点。审计发现有的社区以多项名目发放津补贴、实物；违反现金管理规定公款私存；街道挤占挪用社区资金；个别社区书记利用职务之便租用辖区商铺转租牟利，长期拖欠应付社区租金；个别社区主任报销非公有车辆费用,对此类严重违纪违规的8起行为及时移送相关部门，相关人员受到问责处理。同时也发现少数区未落实社区工作人员社保和公积金政策待遇，支付人员值班、临时劳务费用缺乏明确的标准和资金来源，存在实际操作困难。其原因在于：街道未针对社区工作人员少、劳动强度大与报酬不匹配，未适时提出补助办法；社区资金预算分配不具体，对社区资金支付范围缺乏指导性；街道和社区领导、社区人员财经纪律意识淡薄。所以提出落实社区工作人员社会保障待遇，实行结构化报酬制度；加强对街道和社区人员财经知识、财务操作实务和职业操守培训等审计建议。《意见》在“加强队伍建设”条款中作出了相应部署。市民政局、市人力资源和社会保障局、市财政局适时调整了全市社区工作者岗位报酬，确保提高待遇，稳定队伍；市委组织部创建的武汉社区干部学院已开班办学，轮训基层社区工作者；市纪委开展民生领域突出问题专项治理工作，将城市社区惠民资金管理作为专项治理重点，进一步从源头上有效预防和遏制财经违纪违规行为的发生。

推动完善基层社区治理的武汉审计实践探索

武汉市审计局   郭祖文  康倩倩

近期，武汉市委、市政府下发《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（以下简称《意见》），有关职能部门相继出台规范城乡社区资金管理办法、调整全市社区工作者岗位报酬等规范性文件，这是武汉市审计局为推进基层治理体系建设，提升社区治理能力，主动作为，及时跟进，对全市城市社区资金管理使用情况开展审计调查所取得的积极成果。

该局结合武汉市实施城乡社区服务体系建设“十三五”规划和创新基层社会治理实施“红色引擎工程”，重点围绕市、区两级公共财政对社区建设资金投入流向、惠民政策落实、街道和社区服务居民成效，率先组织开展全市城市社区资金管理使用情况审计调查。通过全面问诊基层社区治理现状，查处揭露社区公共资金管理存在的突出问题，及时移送基层领域“微腐败”案件线索，分析问题成因，将审计调查结论分别形成综合报告和审计专报，得到人大、政府的高度重视，市政府主要负责领导和分管副市长分别作出批示，要求职能部门专题研究提出意见，认真落实整改，建立长效机制，完善制度，规范管理。市民政局、市财政局迅速行动，制定方案积极落实社区资金审计整改工作，要求各区、各功能区和街道及社区对照问题逐一梳理、逐一制定整改措施，明确审计整改责任单位、完成时限、目标成效；并分别将推进社区建设和规范城乡社区资金管理作为政府系统“大调研大落实”调研课题，重点协调推进落实，形成调研意见和制度成果。市委、市政府出台《意见》对审计调查报告提出的一揽子建设性意见，分别在加强组织领导、加大资金保障、提升社区服务功能、加强队伍建设、完善政策激励标准等部份得到集中采纳和体现，审计在服务民生福祉改善、服务宏观决策和完善制度等方面，发挥了积极参谋作用。

该局在实施审计调查过程中突出做到“四围绕四促进”：

（一）围绕社区财政资金投入使用效益，促进制定资金管理制度。

该局此项审计调查覆盖全市千余个城市社区，针对审前掌握的社区资金来源分散、种类多、总量少且管理方式不统一的特点，精心制定调查方案和审计表格，精准确定重点调查社区总量和内容，首次盘点摸清了全市社区资金收支规模，为职能部门提供了真实完整有效的财务数据。审计调查发现社区工作经费预算执行不到位、超范围使用专项资金、惠民资金结余闲置、社区购买服务未集中采购或招标、报销手续不合规、资产账实不符、产权不清、租赁管理不健全等问题。究其原因：目前社区实行“居账街管”“报账制”的核算方式缺乏统一的会计核算制度保障，以致社区财务管理基础薄弱，资产管理处于盲区，亟待制定社区资金适用的财务规则及核算制度。《意见》提出“制定城乡社区经费管理暂行办法，完善惠民项目资金使用管理办法”。市财政局、市民政局以审计整改为契机，正式出台武汉市首个可操作性强的《城乡社区经费管理暂行办法》，为增强社区公共资金预算执行刚性，确保专款专用提供了有力制度保障。

（二）围绕执行落实各项惠民政策的有效性，促进加强社区建设组织领导。

审计调查发现有的社区存在惠民项目程序执行不到位, 项目计划建设随意变更，原定申报项目未能实施，惠民项目预算和实际执行差异大；有的未按规定用途使用惠民资金，用于购置办公用房、维修改造、办公用品、劳务支出。根源在于街道对所辖社区建设指导力度不够，对社区基础设施建设缺乏统筹计划性；指导社区落实惠民项目“四民工作法”流于形式。经过深度分析，审计提出加强社区建设组织领导，将推动社区服务体系建设纳入各区、各街道办事处、市、有关职能部门绩效考核目标责任体系，大力实施“红色引擎”工程融入社区治理，合力推进城乡社区服务设施建设规划的编制与执行，健全完善社区建设法规制度和标准等审计建议，在《意见》相关条款内容中均得以采纳。

（三）围绕基层社区发展现状和自治服务能力实效，促进社区减负政策落实。

近年，武汉市大力改善社区基础设施条件，不断增强社区基本服务功能，力求提升服务民生能力。但审计调查也发现有的社区客观存在硬件设施建设不到位，办公用房不达标、被占用，以致有的惠民项目无法实施，居民未能享受惠民政策服务。同时，部分社区人员配备不到位，少数部门、街道仍长期借调社区人员，社区承担协助政府工作事项多依靠社区人员实施完成，社区工作负担仍较重，难于集中精力专司社区自治功能。关键在于街道对社区管理高度集中，社区管理存在“过度行政化”的现象，导致社区习惯于听从街道安排，被动开展工作，自治能力受限。审计及时提出依法厘清街道与社区职能和权责边界，街道应认真落实“减负规定”“减负放权”，增强社区工作自治能力，制定社区资产管理办法，增强社区基础设施建设计划性等审计建议。《意见》明确要求，“各区制定基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单和协助基层政府工作事项清单”“进一步清理基层政府各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的牌子”和“做好社区综合服务用房配套建设和不动产登记工作，健全运行管理制度，提高城乡社区综合服务设施利用率”。

（四）围绕规范社区工作者行为和报酬待遇落实，促进加强社区队伍建设。

武汉市政府公共服务已延伸至社区，各部门通过“费随事转”机制拨付专项工作经费，社区依法办事服务能力和资金理财能力是否匹配成为审计调查关注的重点。审计发现有的社区以多项名目发放津补贴、实物；违反现金管理规定公款私存；街道挤占挪用社区资金；个别社区书记利用职务之便租用辖区商铺转租牟利，长期拖欠应付社区租金；个别社区主任报销非公有车辆费用,对此类严重违纪违规的8起行为及时移送相关部门，相关人员受到问责处理。同时也发现少数区未落实社区工作人员社保和公积金政策待遇，支付人员值班、临时劳务费用缺乏明确的标准和资金来源，存在实际操作困难。其原因在于：街道未针对社区工作人员少、劳动强度大与报酬不匹配，未适时提出补助办法；社区资金预算分配不具体，对社区资金支付范围缺乏指导性；街道和社区领导、社区人员财经纪律意识淡薄。所以提出落实社区工作人员社会保障待遇，实行结构化报酬制度；加强对街道和社区人员财经知识、财务操作实务和职业操守培训等审计建议。《意见》在“加强队伍建设”条款中作出了相应部署。市民政局、市人力资源和社会保障局、市财政局适时调整了全市社区工作者岗位报酬，确保提高待遇，稳定队伍；市委组织部创建的武汉社区干部学院已开班办学，轮训基层社区工作者；市纪委开展民生领域突出问题专项治理工作，将城市社区惠民资金管理作为专项治理重点，进一步从源头上有效预防和遏制财经违纪违规行为的发生。