机关事业单位编外用工的现状、分析与建议

汉阳区审计局  郭纹

编外用工是机关事业单位使用无编制的非正式职工的一种统称。近几年来，随着经济和社会发展的不断加快，各项工作要求越来越高，分工越来越细，机关事业单位编外临时用工呈逐年增多之势头。在当前稳步推进大部门制改革和职能转变的背景下，如何规范编外用工行为，减少由于管理不到位带来的人浮于事、流动性大、经费没保障、激励机制不健全等现象，已成为迫切需要解决的问题。近期，笔者通过参加全区编外用工管理及资金使用情况的审计调查，对存在的问题、原因以及对策进行了一些初步的思考。

　　一、存在的问题

机关事业单位的编外用工大大缓解了单位人员不足的问题，但随着大部制改革的推进，用人机制的创新，编外用工也存在一些问题必须引起重视：

（一）管理越来越随意，缺乏刚性约束

主要表现在招录上，缺乏规范公开透明的操作程序，对不同的编外人员的招录条件也未做出明确规定。有的通过社会公开招聘进来，有些则通过各种关系直接进入；有些编外人员确属工作需要，有些是因为正式编制人员不愿干活，请他们进来顶替。有些在人事、财政、编制等部门备案，有些没有备案。入口的把关不严造成所进编外人员素质良莠不齐，相差悬殊，难以满足岗位需要。由于缺乏统一规范的进出管理制度和绩效考核制度，审计人员对不规范进人现象也无法监督，编外人员的进入和管理基本上处于不受外界监督的状态。

（二）编外用工规模越来越大，挤占了项目经费

由于未经批准使用的编外人员，没有列入财政预算管理，经费来源得不到保障，他们的工资福利支出只能挤占单位的办公经费或其他项目经费来列支，往往由单位依据自身的经费承受能力自主确定。以某区为例，清理规范前编外用人达到12690人，每年要花费财政资金5.57亿元。而这么一大笔的财政资金属于无预算列支，不符合《预算法》中“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”的规定。同时，不同的编外人员合同期限长短不一、福利保障标准不一、权力义务不明确，有的编外人员不具备某种执法或施工等资格，但由于工作需要，也被临时充数，带来一定的隐患风险。

（三）编外用工形式越来越隐敝，增加了管理难度

为规避检查，很多单位将编外人员转入政府购买服务。而政府购买服务是有收费标准和服务目录的。而且涉及应当由政府直接提供的履职服务事项（如行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等行政行为）、涉及国家安全、保密事项、司法审判服务事项是不允许纳入政府购买服务范围的。但相关部门管不了那么多，把政府购买服务当成“救命稻草”，不经财政部门审批，将不属于目录内容的事项纳入政府购买服务，如信息系统建设和维护、财务管理、幼儿园保育员与教学辅助等人员，与相关公司签订服务合同，给审查工作带来一定难度。

（四）待遇差别越来越明显，影响了工作积极性

由于用人经费得不到保障，编外人员工资福利和保障机制不健全。这些人员普遍收入偏低，大多集中在2000至4000元之间，更没有一个稳步增长的工资机制。在同一单位相同岗位上工作的编外人员，其待遇也大大低于编内人员。同工不同酬现象严重，大大影响了编外人员的工作积极性。另外，即使同一个地区的编外人员，收入差别也很大。以某区为例，工资最高的达到年薪18万左右，工资最低的只有年薪3万左右，导致了队伍不稳定，流动性强。多年工作经验的积累使某些编外人员已成为单位的业务骨干或不可缺少的中坚力量，但工资待遇的苦乐不均影响了单位事业的稳定发展和职工职业生涯的发展。

（五）多部门兼职屡见不鲜，降低了工作效率

审计中发现，由于编外人员工资偏低，难以养家糊口，而相关职能部门在劳务派遣、人事代理、用工单位管理等方面又没有统一的规定，对未经批准的编外用工没有明确的清退办法，剔除非全日制的花匠、兼职老师后，编外人员兼职现象仍较为突出。如在某委内部，某人可以同时兼任厕管员和垃圾清运员、某人可以同时兼任司机和厕管员；再如在不同的单位之间，某人可以同时兼任执法辅助人员和安保队员、某人可以同时兼任志愿兵和公共服务干事、某人可以同时兼任勤务辅警和城管协管员等等。一人同时在不同岗位兼任多职，一方面带来工作效率的低下，另一方面也隐藏“吃空饷”的疑问。

二、原因分析
　　当前，机关事业单位使用编外用工的现象比较普遍，同时在管理体制机制上存在许多问题，造成这种局面的原因是多方面的，概括起来主要有以下几点：
　　（一）工作量明显增加而编制不足，为机关事业单位聘用编外人员提供了客观需求。

（二）使用编外用工成本相对较低，是编外用工数量不断增加的内在因素。

（三）不少单位编制大量空缺，由于财政不富裕，编办不允许进人是聘用编外人员的无奈选择。

（四）存量人力资源没有盘活，有的苦活、脏活、累活编内人员不愿干，这是聘用编外人员的外在动机。

（五）一些较为强势的部门大量借用外单位在编人员，被借用单位只有聘请编外人员来维持正常运转。

三、规范机关事业单位编外用工的对策建议
　　机关事业单位编外用工已经成为不可回避的现实问题，既有现实需要的一面，也有随意、不规范的一面，对此不能一刀切，或禁止，或放任，要做到既有效控制总量，又规范使用管理，提出如下建议：

（一）在总量上控制，全透明核定编外人员指标

机关事业单位的编外人员，应当与在编人员一样，作为人力资源的一个重要组成部分纳入总体规模控制和管理范畴。确因工作需要的用工单位必须先向编制部门提出书面申请，由编制部门严格对照文件依据，参考用工单位承担的职能和工作任务，对有空编指标的单位按照“一把尺子全透明”的原则，如行政机关按空编数的50%、事业单位按单位编制数的20%核定过渡性计划。事后，编制部门采用实名制的管理办法实时跟踪了解编外人员情况，将编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。

（二）在形式上放权，全流程规范选聘程序

编制部门核定和下达用工单位买岗计划限额后，用工单位向人力资源局提交申请报告和招聘方案，人力资源局依据编制部门下达的编外人员计划限额，核准用工单位可以使用编外人员的数量及岗位薪酬，并对用工单位的招聘方案进行审核后给予复函。用工单位按复函要求组织实施公开招聘，公开招聘程序结束后，须对拟聘用的人员名单进行公示。公示无异议后，用工单位办理人员岗位认定、登记备案、劳动合同、派遣协议签订等相关手续。人力资源局负责建立完善编外人员管理信息库，实现实名制管理。财政部门落实经费保障。监察委、组织部、审计局实施监督。

（三）在渠道上扎紧，全领域明确购买服务范围

财政部门要切实履行好工作职责，加强对政府购买服务的指导、管理和监督，坚决杜绝审批用工单位不讲政策和规矩，将编外人员转移到政府购买服务中。对用工单位未编制年度部门预算和政府购买服务预算的，一律不下达政府购买服务计划和资金。要引入社会和舆论监督，督促用工单位按照相关规定及时向社会公开政府购买服务信息，增强政府购买服务的透明度。同时引入市场竞争机制，确保符合条件的承接主体平等参与竞争，提升政府购买服务效能。

（四）在管理上规范，全方位优化岗位职责

按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，用人单位应当明确买岗人员的岗位职责、工作要求，签订岗位责任书，做到责任主体明晰、责权统一、奖惩分明，增强编外人员的岗位责任意识。用工单位应当根据不同岗位的要求，为编外人员提供岗前培训、在岗培训以及专项培训，提升其思想品德、职业道德、业务知识水平和岗位技能水平。同时，要深化人事制度改革，采取多种途径充分调动现有人员的积极性。对存在人浮于事、编外人员过多的单位，要挖掘编内人员潜力，减少编外用工数量。

（五）在薪酬上保证，全力量保障合法权益

为保证编外人员的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，对纳入计划内管理的编外人员，要建立经费保障机制和收入增长机制，规范工资支出途径。同时建立编外人员收入稳定增长机制，参考社会平均工资水平，充分考虑个人技术水平、学历、工作年限，对编外人员薪酬待遇实行“保底封顶”。建立正常的工资增长机制，定期对工资标准进行调整，以提高其工作积极性。年末用工单位还应对编外人员遵章守纪、履责尽责、工作绩效、学习培训、廉洁奉公等情况进行年度考核。考核结果作为薪酬调整、奖惩、解聘、退回的重要依据。真正做到以人为本、依法用工、规范管理，不断增强编外人员的责任感和使命感，共同推进用人单位各项工作竞进提质、升级增效。

机关事业单位编外用工的现状、分析与建议

汉阳区审计局  郭纹

编外用工是机关事业单位使用无编制的非正式职工的一种统称。近几年来，随着经济和社会发展的不断加快，各项工作要求越来越高，分工越来越细，机关事业单位编外临时用工呈逐年增多之势头。在当前稳步推进大部门制改革和职能转变的背景下，如何规范编外用工行为，减少由于管理不到位带来的人浮于事、流动性大、经费没保障、激励机制不健全等现象，已成为迫切需要解决的问题。近期，笔者通过参加全区编外用工管理及资金使用情况的审计调查，对存在的问题、原因以及对策进行了一些初步的思考。

　　一、存在的问题

机关事业单位的编外用工大大缓解了单位人员不足的问题，但随着大部制改革的推进，用人机制的创新，编外用工也存在一些问题必须引起重视：

（一）管理越来越随意，缺乏刚性约束

主要表现在招录上，缺乏规范公开透明的操作程序，对不同的编外人员的招录条件也未做出明确规定。有的通过社会公开招聘进来，有些则通过各种关系直接进入；有些编外人员确属工作需要，有些是因为正式编制人员不愿干活，请他们进来顶替。有些在人事、财政、编制等部门备案，有些没有备案。入口的把关不严造成所进编外人员素质良莠不齐，相差悬殊，难以满足岗位需要。由于缺乏统一规范的进出管理制度和绩效考核制度，审计人员对不规范进人现象也无法监督，编外人员的进入和管理基本上处于不受外界监督的状态。

（二）编外用工规模越来越大，挤占了项目经费

由于未经批准使用的编外人员，没有列入财政预算管理，经费来源得不到保障，他们的工资福利支出只能挤占单位的办公经费或其他项目经费来列支，往往由单位依据自身的经费承受能力自主确定。以某区为例，清理规范前编外用人达到12690人，每年要花费财政资金5.57亿元。而这么一大笔的财政资金属于无预算列支，不符合《预算法》中“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”的规定。同时，不同的编外人员合同期限长短不一、福利保障标准不一、权力义务不明确，有的编外人员不具备某种执法或施工等资格，但由于工作需要，也被临时充数，带来一定的隐患风险。

（三）编外用工形式越来越隐敝，增加了管理难度

为规避检查，很多单位将编外人员转入政府购买服务。而政府购买服务是有收费标准和服务目录的。而且涉及应当由政府直接提供的履职服务事项（如行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等行政行为）、涉及国家安全、保密事项、司法审判服务事项是不允许纳入政府购买服务范围的。但相关部门管不了那么多，把政府购买服务当成“救命稻草”，不经财政部门审批，将不属于目录内容的事项纳入政府购买服务，如信息系统建设和维护、财务管理、幼儿园保育员与教学辅助等人员，与相关公司签订服务合同，给审查工作带来一定难度。

（四）待遇差别越来越明显，影响了工作积极性

由于用人经费得不到保障，编外人员工资福利和保障机制不健全。这些人员普遍收入偏低，大多集中在2000至4000元之间，更没有一个稳步增长的工资机制。在同一单位相同岗位上工作的编外人员，其待遇也大大低于编内人员。同工不同酬现象严重，大大影响了编外人员的工作积极性。另外，即使同一个地区的编外人员，收入差别也很大。以某区为例，工资最高的达到年薪18万左右，工资最低的只有年薪3万左右，导致了队伍不稳定，流动性强。多年工作经验的积累使某些编外人员已成为单位的业务骨干或不可缺少的中坚力量，但工资待遇的苦乐不均影响了单位事业的稳定发展和职工职业生涯的发展。

（五）多部门兼职屡见不鲜，降低了工作效率

审计中发现，由于编外人员工资偏低，难以养家糊口，而相关职能部门在劳务派遣、人事代理、用工单位管理等方面又没有统一的规定，对未经批准的编外用工没有明确的清退办法，剔除非全日制的花匠、兼职老师后，编外人员兼职现象仍较为突出。如在某委内部，某人可以同时兼任厕管员和垃圾清运员、某人可以同时兼任司机和厕管员；再如在不同的单位之间，某人可以同时兼任执法辅助人员和安保队员、某人可以同时兼任志愿兵和公共服务干事、某人可以同时兼任勤务辅警和城管协管员等等。一人同时在不同岗位兼任多职，一方面带来工作效率的低下，另一方面也隐藏“吃空饷”的疑问。

二、原因分析
　　当前，机关事业单位使用编外用工的现象比较普遍，同时在管理体制机制上存在许多问题，造成这种局面的原因是多方面的，概括起来主要有以下几点：
　　（一）工作量明显增加而编制不足，为机关事业单位聘用编外人员提供了客观需求。

（二）使用编外用工成本相对较低，是编外用工数量不断增加的内在因素。

（三）不少单位编制大量空缺，由于财政不富裕，编办不允许进人是聘用编外人员的无奈选择。

（四）存量人力资源没有盘活，有的苦活、脏活、累活编内人员不愿干，这是聘用编外人员的外在动机。

（五）一些较为强势的部门大量借用外单位在编人员，被借用单位只有聘请编外人员来维持正常运转。

三、规范机关事业单位编外用工的对策建议
　　机关事业单位编外用工已经成为不可回避的现实问题，既有现实需要的一面，也有随意、不规范的一面，对此不能一刀切，或禁止，或放任，要做到既有效控制总量，又规范使用管理，提出如下建议：

（一）在总量上控制，全透明核定编外人员指标

机关事业单位的编外人员，应当与在编人员一样，作为人力资源的一个重要组成部分纳入总体规模控制和管理范畴。确因工作需要的用工单位必须先向编制部门提出书面申请，由编制部门严格对照文件依据，参考用工单位承担的职能和工作任务，对有空编指标的单位按照“一把尺子全透明”的原则，如行政机关按空编数的50%、事业单位按单位编制数的20%核定过渡性计划。事后，编制部门采用实名制的管理办法实时跟踪了解编外人员情况，将编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。

（二）在形式上放权，全流程规范选聘程序

编制部门核定和下达用工单位买岗计划限额后，用工单位向人力资源局提交申请报告和招聘方案，人力资源局依据编制部门下达的编外人员计划限额，核准用工单位可以使用编外人员的数量及岗位薪酬，并对用工单位的招聘方案进行审核后给予复函。用工单位按复函要求组织实施公开招聘，公开招聘程序结束后，须对拟聘用的人员名单进行公示。公示无异议后，用工单位办理人员岗位认定、登记备案、劳动合同、派遣协议签订等相关手续。人力资源局负责建立完善编外人员管理信息库，实现实名制管理。财政部门落实经费保障。监察委、组织部、审计局实施监督。

（三）在渠道上扎紧，全领域明确购买服务范围

财政部门要切实履行好工作职责，加强对政府购买服务的指导、管理和监督，坚决杜绝审批用工单位不讲政策和规矩，将编外人员转移到政府购买服务中。对用工单位未编制年度部门预算和政府购买服务预算的，一律不下达政府购买服务计划和资金。要引入社会和舆论监督，督促用工单位按照相关规定及时向社会公开政府购买服务信息，增强政府购买服务的透明度。同时引入市场竞争机制，确保符合条件的承接主体平等参与竞争，提升政府购买服务效能。

（四）在管理上规范，全方位优化岗位职责

按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，用人单位应当明确买岗人员的岗位职责、工作要求，签订岗位责任书，做到责任主体明晰、责权统一、奖惩分明，增强编外人员的岗位责任意识。用工单位应当根据不同岗位的要求，为编外人员提供岗前培训、在岗培训以及专项培训，提升其思想品德、职业道德、业务知识水平和岗位技能水平。同时，要深化人事制度改革，采取多种途径充分调动现有人员的积极性。对存在人浮于事、编外人员过多的单位，要挖掘编内人员潜力，减少编外用工数量。

（五）在薪酬上保证，全力量保障合法权益

为保证编外人员的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，对纳入计划内管理的编外人员，要建立经费保障机制和收入增长机制，规范工资支出途径。同时建立编外人员收入稳定增长机制，参考社会平均工资水平，充分考虑个人技术水平、学历、工作年限，对编外人员薪酬待遇实行“保底封顶”。建立正常的工资增长机制，定期对工资标准进行调整，以提高其工作积极性。年末用工单位还应对编外人员遵章守纪、履责尽责、工作绩效、学习培训、廉洁奉公等情况进行年度考核。考核结果作为薪酬调整、奖惩、解聘、退回的重要依据。真正做到以人为本、依法用工、规范管理，不断增强编外人员的责任感和使命感，共同推进用人单位各项工作竞进提质、升级增效。