基层审计机关开展部门预算审计全覆盖面临的困难和对策建议

江岸区审计局   周易

为了提升部门预算执行审计质量和审计效率、更好地实现审计全覆盖要求，当前，许多审计机关都在探索运用大数据分析技术开展部门预算执行全覆盖审计。本文结合湖北省武汉市江岸区审计局的工作实践，对基层审计机关在开展部门预算执行全覆盖审计过程中遇到的困难和挑战进行思考，并提出解决完善的措施建议，不足之处请同仁批评指正。

一、基层审计机关推进部门预算审计全覆盖面临的实际困难

（一）数据归集仍有困难，数据资源存在一定局限性。

多行业、多部门、多年度的数据归集是进行审计数据分析的基础，但目前基层审计机关数据采集的覆盖面还存在较大的局限性。对于大部分财务数据，审计机关可以顺利完成采集；但对于某些特定行业的业务数据，仍然存在采集困难。例如，工商、房管、地税、公安等单位的业务数据，基本是由省、市级主管部门统一保管和处理，有的还涉及保密问题，区县级的基层审计机关难以对本地区的相关数据进行单独采集；还有部分单位受到其系统内部管理制度、思想认识等方面的原因制约，对审计机关的数据采集工作配合度不高，难以保证及时、完整的数据采集。

（二）组织方式和责任分配有待进一步统筹明确

部门预算执行审计全覆盖包括审计重点确定、审计计划编制、数据采集、疑点筛查、分散核查、汇总分析、审计整改等众多工作环节，对外涉及数十家、上百家被审计单位，对内涉及财政审计、计算机运用、法制审理、统筹协调等多方面的工作，工作量和复杂程度都远远超过过去的单一审计项目。当前，部门预算执行审计全覆盖主要采取财政审计科室牵头、其他业务科室和计算机部门配合的工作模式，虽然对工作职责做出了一定划分，但这种组织方式较为松散，缺乏统一的组织领导，沟通协调耗费的时间、精力成本较高，导致在实际工作中还存在审计重点确定与计算机技术脱节、审计文书格式不统一、各审计组工作进度不统一、问题处理定性口径不一致、审计整改督办科室不明确等问题，影响了工作效率和效果。

（三）复合型审计人才匮乏，审计业务知识与计算机技术脱节

部门预算执行全覆盖审计对审计人员的知识水平和专业技能有很高的要求，既要熟悉财政部门编制预算和执行的流程、财政收入支出管理方式、预算单位的财务核算管理实施过程等知识，又要熟练掌握计算机运用和信息系统分析技术。然而，当前基层审计机关普遍存在计算机人员与审计人员 “两张皮”的现象：审计人员对计算机技术掌握不深、分析技术不够，计算机人员接触审计项目较少、不熟悉审计现场实际情况。因此，负责数据分析和负责现场审计的工作人员往往是两套人马，导致大数据分析的结果对现场审计帮助不大、疑点准确性不高，现场审计人员对数据分析结果的意图不了解、不知该如何运用等问题，审计业务与计算机技术出现“脱节”。

（四）大数据思维模式尚未有效建立，数据分析深度有限

一方面，不同单位的财务、业务信息系统在管理和使用上缺乏顶层设计和规划，各应用系统之间相互孤立，存在财务信息软件版本不一致、业务信息格式内容互不兼容、信息填写规范性还有待统一和加强等问题，形成众多“信息孤岛”，审计人员难以进行广泛深入的跨部门、跨系统、跨行业的横向数据关联分析，导致数据分析不够深入；另一方面，部分审计干部虽然掌握了计算机分析技术，但思维模式还停留在简单的、基础的对比分析层面，分析深度有限，审计成果大多表现在一些表层的违反财经纪律等方面的问题，较少从宏观上、整体上思考如何运用计算机技术深层次揭露有规律性、潜在性、风险性的问题，数据分析的作用和成效没有充分体现。

（五）数据安全还存在一定隐患

根据数据安全管理的相关要求，审计机关采集到的财务、业务电子数据应当存在安全的环境中，并采取自动加密、定期备份、网络隔离等技术手段进行妥善保管，防止数据丢失、泄密或被盗。但在实际工作中，基层审计机关受到网络技术水平相对较低、办公场地不足、工作经费和人力资源相对有限等客观条件的限制，对于数据存储介质和网络的软件、硬件建设和管理都还相对滞后，一定程度上还存在内网外网混用、存储介质未加密等问题，对数据安全造成一定隐患。

二、更好推进部门预算审计全覆盖的对策建议

（一）     加强顶层设计，提供规范化指导

审计署和省、市审计机关应当加强对基层审计机关的统筹指导，加强顶层设计。在审计信息系统建设方面，整合优化现有审计信息系统，由上至下开发建设功能完善、性能高效的审计数据综合分析平台，防止各地审计机关在信息化建设和大数据审计的探索过程中多走不必要的弯路，造成各地审计信息系统重复投资建设和人力、物力、财力的浪费；在数据采集方面，对于基层审计机关采集权限、采集技术受限的特殊行业数据，从省、市一级统一采集、进行规范化整理，或对基层审计机关提供必要的技术支持，帮助基层审计机关扩大数据采集覆盖面；在审计工作流程方面，针对审计文书、审计程序等制定统一的规范化制度，帮助基层审计机关规范审计项目管理，提高审计项目质量。

（二）     优化审计组织方式，提升审计合力

要积极探索优化审计组织方式，围绕“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的大数据审计思路，打破科室、专业、分工界限，统筹整合全局审计力量，成立部门预算审计专班，加强统一领导。项目开始前，集中讨论制定《审计实施方案》，结合工作实际明确有针对性的重点审计事项；项目开展过程中，定期集中梳理工作进展情况，讨论分析审计发现疑点，加强信息共享，在审计文书、审计程序、审计重点事项、审计问题定性方面达成一致意见，确保部门预算执行审计力量高效整合；项目结束后，明确督促审计整改责任科室、责任人，确保审计查出问题整改落实到位。

（三）注重人才队伍建设，强化专业融合机制

加大对中青年审计干部的审计业务能力与数字化审计技能融合培训、培养。在工作任务分配上，注重加强审计人员之间的协调合作，在审计项目组中实现业务人员和计算机人员的相互搭配，促进审计业务骨干和计算机专业能手充分合作交流，达到相互促进、相互学习、相互提高的效果；在干部教育培训上，注重优化培养机制，对计算机基础较好的审计人员，有针对性地安排其参与利用大数据分析的审计项目，对于计算机基础相对较差的业务骨干，注重加强信息化技术方面的应用和培训，促进审计干部在实践中提升综合能力；在干部配备机制上，围绕开展大数据审计和部门预算执行全覆盖审计推行干部轮岗交流，着力打造“复合型”的新型审计骨干，改变计算机技能和审计业务“两张皮”现象。

（四）拓展审计深度，提升审计成效。

要积极转变审计观念，建立大数据审计思维模式绩效审计理念。一方面，在部门预算执行审计中强化注重关注公共财政资金配置的合理性和效益性，重点关注各部门在履职尽责、重点资金使用和预算执行效益情况，加大对救灾资金、扶贫资金、环保资金和预算项目绩效等方面的关注力度，利用大数据技术分析这些重点领域、重点资金和重点项目的资金使用和执行情况，提升部门预算执行审计的深度。另一方面，要注重提升站位，打破系统和行业界限，深入开展跨区域、跨系统、跨行业的数据分析，通过对各部门、各领域、各行业的数据进行横向分析和深度挖掘，深层次揭示各预算单位存在的全局性、倾向性和风险性问题，并从体制、机制和制度层面提出有针对性的审计意见和建议，提升审计成果的层次和水平。

（五）强化安全管理，防范数据风险

要建立健全数据安全管理制度，明确数据使用和管理责任，从制度层面对数据的采集、访问、管理、使用和保密等工作环节进行规范，形成系统化的流程图，确保审计数据的安全使用运行；要对数据使用环境进行严格规定，对一般财务数据和敏感数据实行分类管理，通过物理隔离、设备分级等手段，严格控制数据存储设备不与互联网发生交互；要切实增强审计人员的数据安全意识和保密意识，加强宣传教育，定期组织对全体审计人员进行保密和算机计安全使用知识培训，将信息安全工作纳入目标管理考核，促进了审计干部对保密安全重要性的认识，保障数据安全管理、安全使用。

基层审计机关开展部门预算审计全覆盖面临的困难和对策建议

江岸区审计局   周易

为了提升部门预算执行审计质量和审计效率、更好地实现审计全覆盖要求，当前，许多审计机关都在探索运用大数据分析技术开展部门预算执行全覆盖审计。本文结合湖北省武汉市江岸区审计局的工作实践，对基层审计机关在开展部门预算执行全覆盖审计过程中遇到的困难和挑战进行思考，并提出解决完善的措施建议，不足之处请同仁批评指正。

一、基层审计机关推进部门预算审计全覆盖面临的实际困难

（一）数据归集仍有困难，数据资源存在一定局限性。

多行业、多部门、多年度的数据归集是进行审计数据分析的基础，但目前基层审计机关数据采集的覆盖面还存在较大的局限性。对于大部分财务数据，审计机关可以顺利完成采集；但对于某些特定行业的业务数据，仍然存在采集困难。例如，工商、房管、地税、公安等单位的业务数据，基本是由省、市级主管部门统一保管和处理，有的还涉及保密问题，区县级的基层审计机关难以对本地区的相关数据进行单独采集；还有部分单位受到其系统内部管理制度、思想认识等方面的原因制约，对审计机关的数据采集工作配合度不高，难以保证及时、完整的数据采集。

（二）组织方式和责任分配有待进一步统筹明确

部门预算执行审计全覆盖包括审计重点确定、审计计划编制、数据采集、疑点筛查、分散核查、汇总分析、审计整改等众多工作环节，对外涉及数十家、上百家被审计单位，对内涉及财政审计、计算机运用、法制审理、统筹协调等多方面的工作，工作量和复杂程度都远远超过过去的单一审计项目。当前，部门预算执行审计全覆盖主要采取财政审计科室牵头、其他业务科室和计算机部门配合的工作模式，虽然对工作职责做出了一定划分，但这种组织方式较为松散，缺乏统一的组织领导，沟通协调耗费的时间、精力成本较高，导致在实际工作中还存在审计重点确定与计算机技术脱节、审计文书格式不统一、各审计组工作进度不统一、问题处理定性口径不一致、审计整改督办科室不明确等问题，影响了工作效率和效果。

（三）复合型审计人才匮乏，审计业务知识与计算机技术脱节

部门预算执行全覆盖审计对审计人员的知识水平和专业技能有很高的要求，既要熟悉财政部门编制预算和执行的流程、财政收入支出管理方式、预算单位的财务核算管理实施过程等知识，又要熟练掌握计算机运用和信息系统分析技术。然而，当前基层审计机关普遍存在计算机人员与审计人员 “两张皮”的现象：审计人员对计算机技术掌握不深、分析技术不够，计算机人员接触审计项目较少、不熟悉审计现场实际情况。因此，负责数据分析和负责现场审计的工作人员往往是两套人马，导致大数据分析的结果对现场审计帮助不大、疑点准确性不高，现场审计人员对数据分析结果的意图不了解、不知该如何运用等问题，审计业务与计算机技术出现“脱节”。

（四）大数据思维模式尚未有效建立，数据分析深度有限

一方面，不同单位的财务、业务信息系统在管理和使用上缺乏顶层设计和规划，各应用系统之间相互孤立，存在财务信息软件版本不一致、业务信息格式内容互不兼容、信息填写规范性还有待统一和加强等问题，形成众多“信息孤岛”，审计人员难以进行广泛深入的跨部门、跨系统、跨行业的横向数据关联分析，导致数据分析不够深入；另一方面，部分审计干部虽然掌握了计算机分析技术，但思维模式还停留在简单的、基础的对比分析层面，分析深度有限，审计成果大多表现在一些表层的违反财经纪律等方面的问题，较少从宏观上、整体上思考如何运用计算机技术深层次揭露有规律性、潜在性、风险性的问题，数据分析的作用和成效没有充分体现。

（五）数据安全还存在一定隐患

根据数据安全管理的相关要求，审计机关采集到的财务、业务电子数据应当存在安全的环境中，并采取自动加密、定期备份、网络隔离等技术手段进行妥善保管，防止数据丢失、泄密或被盗。但在实际工作中，基层审计机关受到网络技术水平相对较低、办公场地不足、工作经费和人力资源相对有限等客观条件的限制，对于数据存储介质和网络的软件、硬件建设和管理都还相对滞后，一定程度上还存在内网外网混用、存储介质未加密等问题，对数据安全造成一定隐患。

二、更好推进部门预算审计全覆盖的对策建议

（一）     加强顶层设计，提供规范化指导

审计署和省、市审计机关应当加强对基层审计机关的统筹指导，加强顶层设计。在审计信息系统建设方面，整合优化现有审计信息系统，由上至下开发建设功能完善、性能高效的审计数据综合分析平台，防止各地审计机关在信息化建设和大数据审计的探索过程中多走不必要的弯路，造成各地审计信息系统重复投资建设和人力、物力、财力的浪费；在数据采集方面，对于基层审计机关采集权限、采集技术受限的特殊行业数据，从省、市一级统一采集、进行规范化整理，或对基层审计机关提供必要的技术支持，帮助基层审计机关扩大数据采集覆盖面；在审计工作流程方面，针对审计文书、审计程序等制定统一的规范化制度，帮助基层审计机关规范审计项目管理，提高审计项目质量。

（二）     优化审计组织方式，提升审计合力

要积极探索优化审计组织方式，围绕“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的大数据审计思路，打破科室、专业、分工界限，统筹整合全局审计力量，成立部门预算审计专班，加强统一领导。项目开始前，集中讨论制定《审计实施方案》，结合工作实际明确有针对性的重点审计事项；项目开展过程中，定期集中梳理工作进展情况，讨论分析审计发现疑点，加强信息共享，在审计文书、审计程序、审计重点事项、审计问题定性方面达成一致意见，确保部门预算执行审计力量高效整合；项目结束后，明确督促审计整改责任科室、责任人，确保审计查出问题整改落实到位。

（三）注重人才队伍建设，强化专业融合机制

加大对中青年审计干部的审计业务能力与数字化审计技能融合培训、培养。在工作任务分配上，注重加强审计人员之间的协调合作，在审计项目组中实现业务人员和计算机人员的相互搭配，促进审计业务骨干和计算机专业能手充分合作交流，达到相互促进、相互学习、相互提高的效果；在干部教育培训上，注重优化培养机制，对计算机基础较好的审计人员，有针对性地安排其参与利用大数据分析的审计项目，对于计算机基础相对较差的业务骨干，注重加强信息化技术方面的应用和培训，促进审计干部在实践中提升综合能力；在干部配备机制上，围绕开展大数据审计和部门预算执行全覆盖审计推行干部轮岗交流，着力打造“复合型”的新型审计骨干，改变计算机技能和审计业务“两张皮”现象。

（四）拓展审计深度，提升审计成效。

要积极转变审计观念，建立大数据审计思维模式绩效审计理念。一方面，在部门预算执行审计中强化注重关注公共财政资金配置的合理性和效益性，重点关注各部门在履职尽责、重点资金使用和预算执行效益情况，加大对救灾资金、扶贫资金、环保资金和预算项目绩效等方面的关注力度，利用大数据技术分析这些重点领域、重点资金和重点项目的资金使用和执行情况，提升部门预算执行审计的深度。另一方面，要注重提升站位，打破系统和行业界限，深入开展跨区域、跨系统、跨行业的数据分析，通过对各部门、各领域、各行业的数据进行横向分析和深度挖掘，深层次揭示各预算单位存在的全局性、倾向性和风险性问题，并从体制、机制和制度层面提出有针对性的审计意见和建议，提升审计成果的层次和水平。

（五）强化安全管理，防范数据风险

要建立健全数据安全管理制度，明确数据使用和管理责任，从制度层面对数据的采集、访问、管理、使用和保密等工作环节进行规范，形成系统化的流程图，确保审计数据的安全使用运行；要对数据使用环境进行严格规定，对一般财务数据和敏感数据实行分类管理，通过物理隔离、设备分级等手段，严格控制数据存储设备不与互联网发生交互；要切实增强审计人员的数据安全意识和保密意识，加强宣传教育，定期组织对全体审计人员进行保密和算机计安全使用知识培训，将信息安全工作纳入目标管理考核，促进了审计干部对保密安全重要性的认识，保障数据安全管理、安全使用。