关于政府投资项目工程造价管理的相关思考

洪山区审计局  桂兴志

摘 要：从我国政府投资工程造价管理实践来看，经过多年发展，积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，工程投资控制“三超”问题仍然严重。需要加强研究，改善政府投资项目工程造价管理现状，提高政府投资项目工程造价控制能力，严控工程造价，节约政府投资和提高政府资金的使用效益。

关键词：政府投资项目；工程造价；国内外管理实践

一、引言

政府投资项目，简言之，就是经政府批准立项并投入资金的项目，这类项目

都由政府主导，其资金来源于各类财政性基本建设资金。因为项目投资主体的特殊性，这类项目具有与一般投资项目不同的特点。如大多数集中在为百姓造福、为社会发展服务的非盈利的公益性项目，因为事关民生和社会发展，影响面大，各界舆论的关注度较高，另外，从项目建设来看，政府项目一般需要较多的资金投入，建设时间也比较长，建设过程更是复杂，存在很多不可预知的风险，因而政府项目有更严格的管理程序。这些特点决定了政府投资项目工程造价管理也表现出与一般工程项目的不同之处，如从促进经济与社会和谐发展出发，更注重社会及环境效益的评价；造价管理内容复杂，要求高；重视项目的前期、后评价工作；重视项目从立项到竣工验收的全过程计划管理；造价管理工作更加强调规范性等。近年来，随着我国国力的增强，政府对道路、机场、体育场馆等公共设施的投资比例在不断扩大，以满足社会发展和人民群众提高生活质量的需要，政府投资项目资金投入越来越多，项目工程造价管理备受社会各界关注。

二、政府投资项目工程造价国内外管理实践与发展

追求项目效益和效率、严格控制工程造价于预设目标内，是工程造价管理的基本宗旨。在项目管理体系中，由于工程造价管理直接为提高工程效益服务，因而备受各界重视，众多学者的研究表明，在工程项目管理学科中，工程造价管理发展最快，优于其他分支学科。从国际上看，西方发达国家十分重视工程造价管理，普遍以政府投资项目为工程造价管理的重点，无论是理论还是实践都取得了令人瞩目的成就。尤其是英美工程造价界的学者和实际工作者于20世纪80年代初期，提出并创立了在工程造价领域具有重要影响的全生命周期造价管理模式，这一模式体现了资产战略管理和系统化管理的思想，它采用综合集成方法,重视投资成本分析和绩效评价, 从项目全生命周期出发考察工程整体造价问题，认为工程造价管理不只包括通常意义的建设阶段，还需将建设前期、使用期直至项目拆除期都纳入管理范畴，以实现工程整体的建设与运营成本最优。显然，这一模式的诞生，具有重大的理论和实践意义。

纵观西方各国政府项目工程造价管理，虽然有很多相似点，但各国特色也很明显。美国的管理属于项目全过程价格的综合管理范畴，除了全过程控制工程造价，还在政府部门设立监督审查机构，对变更费用等进行审查控制，确保项目成本不突破审批的总额度。日本政府投资项目造价管理的最大特点是实行“量、价分离”的计价模式，政府制定有一整套工程计量和计价标准，在政府投资项目中广泛使用。英国实行工料测量师制度，在工程建设中，工料测量师有着显赫地位，和建筑师、工程师并列，其最初的职责范围是全权处理工程中涉及“数量”方面的诸事宜，如计算工程量，编制工程量表，对工程进行估价，编制工程决算等。目前其职能已发展到对项目全过程进行造价成本控制。英国成立有专门的测量师学会，负责工程量测算方法与标准的制定。

我国政府投资工程造价管理长期以来都是采用概预算定额管理制度，自20世纪90年代始，我国开始实行行业化管理，国外“量、价分离”的计价模式也引入国内，至本世纪初，市场定价机制逐步形成。2001年，为适应WTO相关条款的规定及国内外建筑市场的发展形势，我国开始推行工程量清单计价模式并于2003年颁布了统一规范，此为我国工程造价管理改革的重要事件。2008年7月，又进一步完善了原规范，将其批准为国家标准，强制要求国有资金投资的工程建设项目必须执行，标志着我国建设领域的工程计价方式真正开始与国际惯例接轨。在政府投资项目造价管理实践中，我国目前基本采用全过程造价管理，即从项目决策始至项目完工止，不涉及项目完工后的运营阶段，这与我国现时环境比较相符。不过，对于国外流行的全生命周期造价管理，我国仍有探索的必要。

三、我国政府投资项目工程造价管理存在的问题与对策

我国政府投资工程造价管理经过多年发展，在向国外学习的同时，也积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，如项目前期工作缺乏深度、对设计重视不足、招投标阶段造价控制不严、施工阶段变更频繁、竣工结算高估冒算等。应采取有效措施，进一步改进和完善政府投资工程造价管理。

1、将造价控制之重点前移至项目施工前期。首先，重视项目可行性研究。

这事关项目决策依据是否充分有效，对工程造价的影响非轻。政府要积极准备，加大人力、财力、时间投入，围绕建设项目的各个方面，尤其是市场现状、投资效益、各种风险因素等，进行全面深入的调查和分析，做好项目经济评价，提出最优建设方案，保证政府投资项目的安全性和效益性。其次，通过市场调查掌握翔实数据资料，充分考虑各种因素变动对造价的影响，编制高质量的项目投资估算，使其真正起到控制项目投资的作用。再次，推行限额设计，可与设计者签订限额设计责任书，实现节省投资，提高设计质量之目的。立项、设计等对政府工程造价影响较大，将工程造价的评审重心由以往项目完工后的结算和决算前移至施工前，有利于从源头控制工程造价。

2、规范政府投资项目招标投标制。一是依循相关法律规定，对工程实行强制性招投标，严格规范招投标程序并加强监管；二是杜绝用初步设计替代施工图招标，违者严厉追责；三是委托从事工程造价咨询的中介机构，根据有关规定制定招标文件，编制工程标底并详加审查；四是加强对投标人的资格预审和对招投标过程的监督，招投标应在政府的组织、指导及监督下进行；五是加强研究，探寻不同类型工程的合理评标办法，以体现公平、充分竞争的原则。

3、做好施工现场设计变更和签证的监管工作。这是政府投资项目造价控制的难点。政府项目建设周期长，因各种不可预知因素的影响，经常会发生设计变更，导致工程造价失控，投资超出原来的预计，因此，加强施工现场设计变更和签证监管就显得十分重要。处理工程变更需遵守以下原则：一是严格依循变更程序办理，完善签证手续；二是工程变更应及时、正确处理，以免造成日后工程纠纷；三是重视施工合同管理，通过施工合同约束施工单位行为，杜绝施工单位随意变更行为发生；四是工程变更应有利于节约投资、加快施工进度、提高工程质量。施工过程除了正确处理工程变更，还要加强施工过程的精细化管理，努力控制施工成本和工程造价。

4、加强结算环节的造价控制。此环节是造价控制的收尾环节，也特别复杂，不可马虎。有关单位应履行好各自职责, 对工程结算予以严格把关。重点应把握以下几方面：一是审查和复核实际完成的工程量，看其是否正确；二是审查费用的计取是否准确，取费程序和标准是否符合有关规定和合同内容；三是审查材料价格的取定及材料价差的计算是否正确；四是审查现场签证，要重视现场核实，

由相关各方确认并审核，保证签证合理有效。

5、重视政府投资工程造价管理绩效评价。这是改进和完善政府投资工程造价管理不可或缺的举措，但实践中多被忽略。所谓政府投资工程造价管理绩效评价，就是运用特定的评价标准和方法对政府项目造价管理进行经济性、效率性方面的分析评判。具体措施如下：一是科学选择绩效评价指标，形成科学的评价依据；二是收集、整理评价信息；三是编写项目造价管理绩效评价报告；四是落实奖惩，促进各参建方更好地控制项目造价。（桂兴志）

参考文献

[1]吴强.基于审计视域下的工程造价管理和控制[J].江西建材，2017（01）.

[2]夏光明.政府投资工程造价控制存在的问题及对策[J].审计月刊，2011（06）.

关于政府投资项目工程造价管理的相关思考

洪山区审计局  桂兴志

摘 要：从我国政府投资工程造价管理实践来看，经过多年发展，积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，工程投资控制“三超”问题仍然严重。需要加强研究，改善政府投资项目工程造价管理现状，提高政府投资项目工程造价控制能力，严控工程造价，节约政府投资和提高政府资金的使用效益。

关键词：政府投资项目；工程造价；国内外管理实践

一、引言

政府投资项目，简言之，就是经政府批准立项并投入资金的项目，这类项目

都由政府主导，其资金来源于各类财政性基本建设资金。因为项目投资主体的特殊性，这类项目具有与一般投资项目不同的特点。如大多数集中在为百姓造福、为社会发展服务的非盈利的公益性项目，因为事关民生和社会发展，影响面大，各界舆论的关注度较高，另外，从项目建设来看，政府项目一般需要较多的资金投入，建设时间也比较长，建设过程更是复杂，存在很多不可预知的风险，因而政府项目有更严格的管理程序。这些特点决定了政府投资项目工程造价管理也表现出与一般工程项目的不同之处，如从促进经济与社会和谐发展出发，更注重社会及环境效益的评价；造价管理内容复杂，要求高；重视项目的前期、后评价工作；重视项目从立项到竣工验收的全过程计划管理；造价管理工作更加强调规范性等。近年来，随着我国国力的增强，政府对道路、机场、体育场馆等公共设施的投资比例在不断扩大，以满足社会发展和人民群众提高生活质量的需要，政府投资项目资金投入越来越多，项目工程造价管理备受社会各界关注。

二、政府投资项目工程造价国内外管理实践与发展

追求项目效益和效率、严格控制工程造价于预设目标内，是工程造价管理的基本宗旨。在项目管理体系中，由于工程造价管理直接为提高工程效益服务，因而备受各界重视，众多学者的研究表明，在工程项目管理学科中，工程造价管理发展最快，优于其他分支学科。从国际上看，西方发达国家十分重视工程造价管理，普遍以政府投资项目为工程造价管理的重点，无论是理论还是实践都取得了令人瞩目的成就。尤其是英美工程造价界的学者和实际工作者于20世纪80年代初期，提出并创立了在工程造价领域具有重要影响的全生命周期造价管理模式，这一模式体现了资产战略管理和系统化管理的思想，它采用综合集成方法,重视投资成本分析和绩效评价, 从项目全生命周期出发考察工程整体造价问题，认为工程造价管理不只包括通常意义的建设阶段，还需将建设前期、使用期直至项目拆除期都纳入管理范畴，以实现工程整体的建设与运营成本最优。显然，这一模式的诞生，具有重大的理论和实践意义。

纵观西方各国政府项目工程造价管理，虽然有很多相似点，但各国特色也很明显。美国的管理属于项目全过程价格的综合管理范畴，除了全过程控制工程造价，还在政府部门设立监督审查机构，对变更费用等进行审查控制，确保项目成本不突破审批的总额度。日本政府投资项目造价管理的最大特点是实行“量、价分离”的计价模式，政府制定有一整套工程计量和计价标准，在政府投资项目中广泛使用。英国实行工料测量师制度，在工程建设中，工料测量师有着显赫地位，和建筑师、工程师并列，其最初的职责范围是全权处理工程中涉及“数量”方面的诸事宜，如计算工程量，编制工程量表，对工程进行估价，编制工程决算等。目前其职能已发展到对项目全过程进行造价成本控制。英国成立有专门的测量师学会，负责工程量测算方法与标准的制定。

我国政府投资工程造价管理长期以来都是采用概预算定额管理制度，自20世纪90年代始，我国开始实行行业化管理，国外“量、价分离”的计价模式也引入国内，至本世纪初，市场定价机制逐步形成。2001年，为适应WTO相关条款的规定及国内外建筑市场的发展形势，我国开始推行工程量清单计价模式并于2003年颁布了统一规范，此为我国工程造价管理改革的重要事件。2008年7月，又进一步完善了原规范，将其批准为国家标准，强制要求国有资金投资的工程建设项目必须执行，标志着我国建设领域的工程计价方式真正开始与国际惯例接轨。在政府投资项目造价管理实践中，我国目前基本采用全过程造价管理，即从项目决策始至项目完工止，不涉及项目完工后的运营阶段，这与我国现时环境比较相符。不过，对于国外流行的全生命周期造价管理，我国仍有探索的必要。

三、我国政府投资项目工程造价管理存在的问题与对策

我国政府投资工程造价管理经过多年发展，在向国外学习的同时，也积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，如项目前期工作缺乏深度、对设计重视不足、招投标阶段造价控制不严、施工阶段变更频繁、竣工结算高估冒算等。应采取有效措施，进一步改进和完善政府投资工程造价管理。

1、将造价控制之重点前移至项目施工前期。首先，重视项目可行性研究。

这事关项目决策依据是否充分有效，对工程造价的影响非轻。政府要积极准备，加大人力、财力、时间投入，围绕建设项目的各个方面，尤其是市场现状、投资效益、各种风险因素等，进行全面深入的调查和分析，做好项目经济评价，提出最优建设方案，保证政府投资项目的安全性和效益性。其次，通过市场调查掌握翔实数据资料，充分考虑各种因素变动对造价的影响，编制高质量的项目投资估算，使其真正起到控制项目投资的作用。再次，推行限额设计，可与设计者签订限额设计责任书，实现节省投资，提高设计质量之目的。立项、设计等对政府工程造价影响较大，将工程造价的评审重心由以往项目完工后的结算和决算前移至施工前，有利于从源头控制工程造价。

2、规范政府投资项目招标投标制。一是依循相关法律规定，对工程实行强制性招投标，严格规范招投标程序并加强监管；二是杜绝用初步设计替代施工图招标，违者严厉追责；三是委托从事工程造价咨询的中介机构，根据有关规定制定招标文件，编制工程标底并详加审查；四是加强对投标人的资格预审和对招投标过程的监督，招投标应在政府的组织、指导及监督下进行；五是加强研究，探寻不同类型工程的合理评标办法，以体现公平、充分竞争的原则。

3、做好施工现场设计变更和签证的监管工作。这是政府投资项目造价控制的难点。政府项目建设周期长，因各种不可预知因素的影响，经常会发生设计变更，导致工程造价失控，投资超出原来的预计，因此，加强施工现场设计变更和签证监管就显得十分重要。处理工程变更需遵守以下原则：一是严格依循变更程序办理，完善签证手续；二是工程变更应及时、正确处理，以免造成日后工程纠纷；三是重视施工合同管理，通过施工合同约束施工单位行为，杜绝施工单位随意变更行为发生；四是工程变更应有利于节约投资、加快施工进度、提高工程质量。施工过程除了正确处理工程变更，还要加强施工过程的精细化管理，努力控制施工成本和工程造价。

4、加强结算环节的造价控制。此环节是造价控制的收尾环节，也特别复杂，不可马虎。有关单位应履行好各自职责, 对工程结算予以严格把关。重点应把握以下几方面：一是审查和复核实际完成的工程量，看其是否正确；二是审查费用的计取是否准确，取费程序和标准是否符合有关规定和合同内容；三是审查材料价格的取定及材料价差的计算是否正确；四是审查现场签证，要重视现场核实，

由相关各方确认并审核，保证签证合理有效。

5、重视政府投资工程造价管理绩效评价。这是改进和完善政府投资工程造价管理不可或缺的举措，但实践中多被忽略。所谓政府投资工程造价管理绩效评价，就是运用特定的评价标准和方法对政府项目造价管理进行经济性、效率性方面的分析评判。具体措施如下：一是科学选择绩效评价指标，形成科学的评价依据；二是收集、整理评价信息；三是编写项目造价管理绩效评价报告；四是落实奖惩，促进各参建方更好地控制项目造价。（桂兴志）

参考文献

[1]吴强.基于审计视域下的工程造价管理和控制[J].江西建材，2017（01）.

[2]夏光明.政府投资工程造价控制存在的问题及对策[J].审计月刊，2011（06）.