近期，武汉市审计局在某城市更新主干道路改造建设项目审计中发现，部分改造道路为既有道路红线内提质改造项目，机械套用“新建工程流程”开展土地权属调查，造成前期经费无效支出、行政资源浪费，属于城市更新存量改造领域典型的制度执行偏差和资金绩效短板。笔者结合近年来审计实践，浅析城市更新道路改造建设项目土地权属方面存在的主要问题、产生的原因和改进建议。

一、存在的主要问题
    （一）存量改造政策适用错误，程序性浪费较为普遍。根据《武汉市城市更新条例》规定，在既有道路红线范围内实施路面翻新、人行道修复、管线更新等不改变用地边界、不改变用地性质、不新增建设用地的存量微改造项目，可直接适用简化审批政策，无需开展土地权属调查和权属变更登记。审计发现，多数道路更新改造项目未区分新建工程与存量提质工程差异，一律按新建道路流程“一刀切”委托开展土地权属调研、权籍测绘、权属核查，产生不必要的中介服务费用。
    （二）权属调查成果无法落地，形成大量沉没成本。城市既有市政道路属于国有公益性划拨用地，为开放式公共通行基础设施，历史权属交叉多、边界复杂、涉及单位广，不动产登记部门对道路公共用地未办理权属分割、权属转移登记。项目前期投入大量经费、人力、时间完成权属调查后，最终无法实现权属变更，财政资金投入未充分产生实质成果。
    （三）权属调查流程管控标准不统一，执行口径混乱。各建设单位、项目实施主体、前期咨询单位对城市更新简化政策理解不一，部分项目盲目开展权属摸排，部分项目选择性执行简化政策，同类项目不同操作，造成同类项目前期投入不均衡、审批标准不统一，影响城市更新项目整体实施质效。
    （四）权属调查工作滞后，增加行政运行成本。既有道路改造工程建设用地权属调查、权籍核实、资料报审环节，额外增加项目建设前期工作周期，导致道路更新改造前期手续繁琐，一定程度上挤占有效施工工期，既影响城市更新提质进度，也增加不动产登记部门反复审核、退件纠错的行政成本，甚至出现在容缺机制情况下，道路改造项目已取得工程规划许可证，还在进行项目建设土地权属调查相关工作，项目建设过程中因土地权属不清，工程规划又不能执行到位，既增加了工程建设协调工作，又增加行政审批运行成本。

二、问题产生的原因

（一）政策落地“最后一公里”不畅。《武汉市城市更新条例》虽明确存量改造简化审批原则，但行业主管部门未配套出台道路改造建设用地权属办理豁免细则、简易操作指引，基层单位无明确依据，只能沿用传统新建项目流程。
     （二）建设单位存在惯性思维。项目实施主体对城市更新“留改拆建控”理念理解不到位，对道路改造中涉及微改造、渐进式、存量提质等概念把握不够精准，仍按照大拆大建、新建项目思维推进存量更新，未考虑道路工程建设用地使用现状，未区分公益性市政道路特殊权属属性。
    （三）全过程投资管控精细化不足。城市更新道路改造项目概算审查相对粗放，未对权属调查费用开展必要性审核，相关费用是否纳入项目投资模糊不清，造成后期建设过程中财政资金低效甚至无效支出。
    三、改进建议
    （一）出台专项操作指引，明确豁免清单。由住房和城市更新、自然资源、不动产登记等部门联合出台城市更新道路存量改造权属办理操作细则，明确区分道路更新部分路段新增用地和全部红线内道路提质、路面翻新、人行道改造、管线升级等不扩边界、不增占地情况，对非新增用地豁免土地权属调查、权籍测绘、权属转移登记环节，仅做现状资料备案。

（二）严格区分新建与存量改造审批口径。建立城市更新道路项目分类管理机制，新增占地、道路拓宽项目依法办理用地手续；存量提质改造工程要简化审批。
    （三）强化前期投资刚性审核。发改、财政等审批、监管部门在可行性研究、初步概算审查中，从严审核土地权属调查类费用，对存量改造项目不必要的权属测绘、调查费用和程序倒置的前期相关费用一律不予认可，防止无效投入。
    （四）开展行业专项纠偏。结合全市城市更新三年行动，对历年道路更新项目，区分城市主干道、次干道、支路、微循环路类别，对项目前期手续开展复盘梳理，规范同类项目审批流程，杜绝程序性空转、制度性浪费，切实提升城市更新财政资金绩效和项目质效。（王锐）

近期，武汉市审计局在某城市更新主干道路改造建设项目审计中发现，部分改造道路为既有道路红线内提质改造项目，机械套用“新建工程流程”开展土地权属调查，造成前期经费无效支出、行政资源浪费，属于城市更新存量改造领域典型的制度执行偏差和资金绩效短板。笔者结合近年来审计实践，浅析城市更新道路改造建设项目土地权属方面存在的主要问题、产生的原因和改进建议。

一、存在的主要问题
    （一）存量改造政策适用错误，程序性浪费较为普遍。根据《武汉市城市更新条例》规定，在既有道路红线范围内实施路面翻新、人行道修复、管线更新等不改变用地边界、不改变用地性质、不新增建设用地的存量微改造项目，可直接适用简化审批政策，无需开展土地权属调查和权属变更登记。审计发现，多数道路更新改造项目未区分新建工程与存量提质工程差异，一律按新建道路流程“一刀切”委托开展土地权属调研、权籍测绘、权属核查，产生不必要的中介服务费用。
    （二）权属调查成果无法落地，形成大量沉没成本。城市既有市政道路属于国有公益性划拨用地，为开放式公共通行基础设施，历史权属交叉多、边界复杂、涉及单位广，不动产登记部门对道路公共用地未办理权属分割、权属转移登记。项目前期投入大量经费、人力、时间完成权属调查后，最终无法实现权属变更，财政资金投入未充分产生实质成果。
    （三）权属调查流程管控标准不统一，执行口径混乱。各建设单位、项目实施主体、前期咨询单位对城市更新简化政策理解不一，部分项目盲目开展权属摸排，部分项目选择性执行简化政策，同类项目不同操作，造成同类项目前期投入不均衡、审批标准不统一，影响城市更新项目整体实施质效。
    （四）权属调查工作滞后，增加行政运行成本。既有道路改造工程建设用地权属调查、权籍核实、资料报审环节，额外增加项目建设前期工作周期，导致道路更新改造前期手续繁琐，一定程度上挤占有效施工工期，既影响城市更新提质进度，也增加不动产登记部门反复审核、退件纠错的行政成本，甚至出现在容缺机制情况下，道路改造项目已取得工程规划许可证，还在进行项目建设土地权属调查相关工作，项目建设过程中因土地权属不清，工程规划又不能执行到位，既增加了工程建设协调工作，又增加行政审批运行成本。

二、问题产生的原因

（一）政策落地“最后一公里”不畅。《武汉市城市更新条例》虽明确存量改造简化审批原则，但行业主管部门未配套出台道路改造建设用地权属办理豁免细则、简易操作指引，基层单位无明确依据，只能沿用传统新建项目流程。
     （二）建设单位存在惯性思维。项目实施主体对城市更新“留改拆建控”理念理解不到位，对道路改造中涉及微改造、渐进式、存量提质等概念把握不够精准，仍按照大拆大建、新建项目思维推进存量更新，未考虑道路工程建设用地使用现状，未区分公益性市政道路特殊权属属性。
    （三）全过程投资管控精细化不足。城市更新道路改造项目概算审查相对粗放，未对权属调查费用开展必要性审核，相关费用是否纳入项目投资模糊不清，造成后期建设过程中财政资金低效甚至无效支出。
    三、改进建议
    （一）出台专项操作指引，明确豁免清单。由住房和城市更新、自然资源、不动产登记等部门联合出台城市更新道路存量改造权属办理操作细则，明确区分道路更新部分路段新增用地和全部红线内道路提质、路面翻新、人行道改造、管线升级等不扩边界、不增占地情况，对非新增用地豁免土地权属调查、权籍测绘、权属转移登记环节，仅做现状资料备案。

（二）严格区分新建与存量改造审批口径。建立城市更新道路项目分类管理机制，新增占地、道路拓宽项目依法办理用地手续；存量提质改造工程要简化审批。
    （三）强化前期投资刚性审核。发改、财政等审批、监管部门在可行性研究、初步概算审查中，从严审核土地权属调查类费用，对存量改造项目不必要的权属测绘、调查费用和程序倒置的前期相关费用一律不予认可，防止无效投入。
    （四）开展行业专项纠偏。结合全市城市更新三年行动，对历年道路更新项目，区分城市主干道、次干道、支路、微循环路类别，对项目前期手续开展复盘梳理，规范同类项目审批流程，杜绝程序性空转、制度性浪费，切实提升城市更新财政资金绩效和项目质效。（王锐）