【摘要】EPC（Engineering，Procurement，Construction的简称，即工程总承包）模式作为一种集约化的新型项目管理模式，已广泛应用于现代工程建设领域，旨在通过整合设计、采购和施工环节提升效率、降低成本并确保工程质量。然而，随着EPC模式在我国的推广应用，在体现诸多优势的同时，也暴露出EPC模式运行中出现的法规政策适配不足、市场主体能力短板、项目协同管理困境等深层次问题，亟需系统性解决方案。本文结合审计实践，剖析了EPC 模式存在的典型问题，阐述了相应的审计思路方法，并提出针对性对策建议，为规范 EPC 项目管理、助力工程建设高质量发展提供参考。

【关键词】EPC 典型问题 审计 思路

随着我国工程建设领域市场化改革的不断深化，EPC工程总承包模式凭借其设计、采购、施工一体化的核心优势，在大型基础设施、工业项目建设等领域得到广泛应用，EPC模式逐渐成为现行政府投资项目广泛采用的工程建设项目组织实施方式。该模式通过整合产业链资源，有效缩短项目周期、降低业主管理成本，有效契合了工程建设专业化、集约化的发展趋势。然而，EPC 模式下总承包商责任集中、合同关系复杂、利益链条冗长等特点，也为项目管理埋下了多重风险隐患。

一、EPC 工程总承包模式概述及核心特征

EPC 工程总承包模式是指总承包商按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工等全过程或若干阶段的承包任务，并对项目的质量、安全、工期、造价全面负责的承包模式，最终向业主交付可直接使用的“交钥匙”工程。其核心特征表现为：一是责任主体集中，工程总承包单位作为项目实施的核心主体，统筹协调设计、采购、施工等各环节工作，业主仅需履行监督管理职责；二是合同计价方式灵活，常见总价合同、单价合同或成本加酬金合同，其中总价合同在 EPC 项目中应用最为广泛，旨在降低业主超支风险；三是一体化协同优势显著，通过设计与施工的融合，减少设计变更和返工，缩短工期，提升项目建设效率。

二、EPC 工程总承包模式存在的典型问题及审计思路

虽然EPC模式具有计价灵活、一体协同等优势，但是由于配套制度法规不健全、监管不到位、EPC 管理经验不足等原因，导致采用EPC模式的建设项目在实施过程中也会产生一些问题，本文主要探讨EPC模式运行中产生的典型问题。

（一）监管不力，实施不畅，影响投资效益

EPC项目因其“交钥匙”属性，使得建设单位往往成为甩手掌柜，对项目疏于监管。不管项目做成什么样，只要能按期完工，结算不超概算就万事大吉。主管部门对EPC项目的特点缺乏针对性监管措施，尤其在施工图审查、重大变更控制等方面，建设单位或代建单位往往对工程是否超概算较为关注，容易忽视对工程总承包单位在施工图设计中自行变更增减初步设计规模、内容、功能等情况的监管，将本该自己履行的职责和义务交给工程总承包单位履行。按照相关规定，在EPC模式下，允许初步设计审批完成后便可进行工程总承包项目发包。由于前期深度不足，基础数据失真，概算不精准等原因，导致投标报价与实际偏离较大，为后期项目实施埋下隐患。为缩短工期，有些工程总承包单位在中标后就同时进行施工图设计和现场施工工作，设计一部分就施工一部分，边设计边施工，需要变更就出一版新设计图，等到全套最终版施工图完成后才去报施工图审查批准，此时的施工图部分内容可能已经与批复的初步设计内容大相径庭。而施工图审查机构往往重点关注送审的施工图本身是否符合相关技术规范标准等要求，却忽视其是否符合初步设计批复要求。工程总承包单位往往出于自身利益、施工便利或者其他方面的考虑，绕过设计变更申请审批程序，擅自变更已批复初步设计，在一定程度上影响工程合规性、完整性和政府投资效益。

某EPC项目审计中，审计人员通过查阅项目用地选址、立项可研、设计图纸等资料，并与相关审批部门的项目批复文件进行仔细核对，发现工程总承包联合体设计方出具的项目施工图设计内容与经批复的初步设计内容要求不一致。施工图设计文件存在减少主体结构楼层、减少海绵城市专项内容、增加地下功能用房等擅自增减初步设计批复内容等情况，导致实际施工内容与初步设计批复内容不符。设计方未向代建单位提出变更申请，代建单位未就变更事宜向建设单位报批。同时，由于边设计边施工，该项目还存在前期已完工工程与后期图纸要求不符，导致部分工程内容需要返工或者废弃的情况，造成工程投资损失。

某EPC项目审计中，审计人员查看项目资料时，发现初步设计及概算批复中均包含新能源汽车充电设施、智慧交通设施等建设内容，但审计人员踏勘现场时，发现上述建设内容均未实施。起初审计人员怀疑是EPC施工单位不按图施工或者有设计变更取消导致，后经过查看施工图，发现施工图中根本就没有设计这些建设内容，EPC设计单位在进行施工图设计时，未向建设单位提出变更申请，便以“优化设计”为由擅自将上述已经批复的初步设计建设内容删减了，建设单位也未向原审批部门提出变更报批申请，导致该项目相关功能缺失，无法完全发挥其应有的功能作用。

某EPC项目审计中，初步设计批复完成后，采用初步设计概算下浮率的方式对施工图设计和项目施工进行工程总承包招标。由于初步设计深度有限，招标时没有详细的工程量清单，投标文件也就没有将清单单价组成作为期中计量计价及后期结算的依据。于是在EPC合同中约定“施工图设计和预算编制完成后，由发包人委托造价咨询机构根据审查合格的施工图纸编制工程量清单和清单控制价，承包人再根据发包人要求和投标报价浮动承诺编制清单报价报发包人审核，审核后的清单单价和工程费作为进度款支付及工程结算的依据。如果出现施工图预算或工程量清单单价尚未正式审定前需申报工程进度款等特殊情况时，由发包人、承包人根据实际情况，另行协商处理”。审计人员发现，相关建设项目距离开工已经一年多，但是由于概算编制深度不够、依据不充分、施工图定稿滞后等原因，导致概算与实际造价偏差较大，承发包双方对工程内容量价的确定存在较多分歧，难以达成一致。工程量清单和清单控制价仍未编制完成，对进度款支付造成较大困难，后期工程结算也无法顺利开展。

（二）违反相关要求，招标流于形式，影响公平公正

招投标环节是 EPC 项目的起点，也是审计关注的重点领域。从审计实践来看，该环节存在的问题直接影响项目的公平性和合规性。根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》相关规定，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位，除非招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件。审计发现，在多个EPC项目中，其工程总承包联合体单位均为项目的初步设计等前期文件编制单位，但是招标人未对已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期文件进行公开。由于参与上述前期文件编制的单位对项目情况的了解程度高，在下阶段EPC投标过程中将占据较大优势，如果招标人不公开上述已完成的前期文件，其他投标人将无法了解项目情况，影响招投标的公平公正。同时，由于考虑到工期原因以及设计工作的连续性等因素，建设单位普遍倾向于让项目的初步设计单位继续开展施工图设计工作，施工图设计达到一定深度具备施工条件后，再进行设计施工总承包的招标，方便工程总承包单位中标后立即开展施工作业，因此EPC项目普遍存在先实施后招标的虚假招标情况，招标流于形式。

在以往的施工总承包模式下，通常是在施工图设计完成后进行施工招标，审计人员往往通过查阅施工、监理、检测等各类施工过程资料的时间与开标时间对比，来判断是否存在虚假招标情况，但是在EPC模式下，招标环节前移，审计人员很难发现施工过程相关资料记录的时间在开标之前的情况，给审计工作带来一定的困难。但是，事物往往具有两面性。基于EPC模式的特点，我们不妨换一个思路。由于EPC模式下项目的设计、施工往往作为一个整体发包，由中标的工程总承包单位（或设计、施工联合体）负责完成从设计到建成整个过程，只要中标的设计或者施工任何一方在EPC项目开标前实施了项目相关工作，都可以视为虚假招标。基本建设程序是先设计后施工，设计相关工作比施工的时间更早，对于查找EPC项目虚假招标问题，从设计方面找证据往往比从施工方面找证据更容易。

某EPC 项目的中标单位负责实施该项目的施工图设计和施工，审计人员查遍了收集到的各类施工、监理、检测等施工过程资料，都没有发现虚假招标的证据。审计人员更换思路，从设计方面突破，最终在部分施工图的图签上发现落款的出图时间在EPC项目开标时间之前，挖出了虚假招标的证据。

在EPC模式下，勘察资料成为查找EPC项目虚假招标问题的重要线索来源。按照岩土工程勘察工作相关规范规程的规定要求，“工程勘察单位应以勘察任务委托书和设计单位提出的勘察技术要求为依据，按照规范规程进行勘察相关工作，无勘察任务委托书和勘察技术要求不得进行工程勘察工作；勘察阶段的划分应与设计阶段的要求相适应：初步勘察应符合初步设计的要求，详细勘察应符合施工图设计的要求”。某EPC 项目的招标范围包括工程的施工图设计及相应的设备采购和建筑安装工程施工等，中标单位为某施工单位和某设计单位联合体。勘察单位出具的该项目岩土工程勘察报告书（详细勘察阶段）显示：该勘察单位依据EPC设计单位提出的岩土工程勘察技术要求进行相关详细勘察工作，虽然勘察报告书的落款时间在EPC开标时间之后，但是勘察报告书中附的设计单位提出勘察技术要求的时间以及钻探、土工试验、水分析等勘察工作成果的时间都在EPC开标时间之前。这样就可以判定EPC中标单位在EPC开标之前就作为该项目的施工图设计单位从事了该项目的设计相关工作。

（三）缺乏专业管理，违法转分包盛行，影响工程质量

EPC项目往往投资额大、技术复杂、参建单位多，过程管理相较传统模式更为复杂，对建设单位、代建单位、工程总承包单位、监理单位、造价咨询单位的管理水平要求更高。然而实际操作中，建设单位往往过分信赖其“交钥匙”属性，而疏于对参建单位的监管，工程总承包单位的“自主”权相当大。同时，精通EPC模式的工程管理、专业咨询、工程监理力量稀缺，难以提供有效的过程支持与监督，对总包方监督不力。工程总承包（联合体）往往只是名义上的存在，实际操作中设计和施工大多还是像传统模式一样的“两张皮”独立运作管理，联合体牵头方委派的工程总承包项目经理也只是挂个头衔，很少到现场进行有效管理，对联合体成员方的管理以及对分包商的管控也易流于形式。有的工程总承包单位虽然同时具备设计和施工资质，但是其设计或者施工某一方面的实际专业能力无法满足工程要求。有些没有相应实力的企业通过借用资质或联合体名义投标，中标后实际履约能力堪忧。由于上述一些问题的存在，导致EPC项目违法转分包、挂靠盛行，工程质量难以保证。而EPC模式下的违法转分包形式又有新的特点，像以往那样主要靠查看分包合同内容的方式已经很难查实违法转分包问题，这就需要审计人员开拓思路，创新方法，与时俱进。

某 EPC 项目审计中，招标文件及EPC合同约定的总承包范围包括完成工程的初步设计、施工图设计及相应的设备采购和建筑安装工程施工等，中标的工程总承包单位同时具备设计和施工资质，不是设计、施工联合体中标。由于EPC中标单位由传统的施工单位发展而来，在审计人员印象中其从事的业务大多为施工，基本没碰到过其从事设计业务的情况，对于其是否能完成如此大规模的设计任务产生怀疑，于是在审计过程中对其分包情况重点关注，但是中标单位提供的分包合同没有显示出明显异常情况。审计人员从该中标单位的项目财务资料中发现，该公司就该项目的设计工作向某设计单位有付款行为，付款凭证后附有该中标单位与该设计单位签订的合同，将该项目EPC总承包范围内工程的设计相关工作全部委托给该设计单位实施。审计人员进一步查看工程资料，发现该项目的设计图纸均为该设计单位出具，于是判定该EPC中标单位将项目的设计工作转包给该设计单位实施。

某 EPC 项目审计中，设计单位A公司与施工单位B公司联合体中标，审计人员从工程分包合同、材料采购等方面均未发现有明显的违法转分包迹象，但是该项目从开工到竣工整个建设过程的监理例会纪要签到表反映，代表施工单位B公司签到的项目经理、技术负责人、安全负责人等主要管理人员与投标承诺的人员不符，也未见到人员变更的申请和审批资料，引起了审计人员的怀疑。经过进一步查看施工单位提供的该项目财务资料以及分包审批资料，发现项目资金支付审批单、分包合同审批单上显示的项目经理名称均与监理例会纪要签到表上一致，均不是投标承诺的人员。为了初步判断这些人员的来历，审计人员先通过在建筑市场监督与诚信一体化平台上的人名查询，发现上述项目经理、技术负责人、安全负责人等主要管理人员均为C公司人员，初步判断B公司未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员对该工程的施工活动进行组织管理。为了进一步落实证据，审计人员收集到上述人员的身份信息后，通过到人社部门进行社保数据查询，发现上述主要管理人员的社保缴纳单位均为C公司，同时B公司也不能提供与上述人员订立劳动合同、建立劳动工资关系的资料。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》相关规定，存在“施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的”情形的应当认定为转包，于是可以判定B公司将工程转包给C公司实施。审计同时发现，该项目现场存在多处工程内容未按设计要求施工、偷工减料等情况，存在质量隐患。

某 EPC 项目审计中，某设计单位与某施工单位联合体中标，联合体牵头方为设计单位，工程总承包项目经理为联合体设计方委派的人员。然而，由于发包人不是从事建设管理的单位，其主要职责和业务范围中无项目建设管理事项，既没有专业的工程管理人员对项目进行管理，也没有委托代建单位协助管理，却以“交钥匙”为由，将该项目的相关管理事项全部委托给工程总承包单位，自身应该承担哪些职责浑然不知，导致EPC合同要求的分包程序未严格执行。发包人、监理人均未要求承包人向发包人和监理人提交分包合同副本，承包人也没有主动提供，承包人所有的分包均未经发包人同意，同时工程总承包项目经理长期未到现场履职，未对工程进行有效管控，给后续工作埋下了隐患。工程总承包联合体施工方D公司将某道路的桩基工程分包给E公司实施，分包合同中约定E公司的项目经理为张某。审计人员经查询建筑市场监督与诚信一体化平台，发现张某就职于F公司，而非E公司，于是引起了审计人员的怀疑。考虑到分包资料需要在监理那里备案，备案资料中应该有分包单位及其人员信息，于是审计人员找监理单位提供该项目《分包单位资格报审表》及其附件，审计人员查看上述资料发现，以EPC项目联合体盖章、工程总承包项目经理签字报送的分包资料中该道路桩基工程分包单位居然就是F公司，F公司委派的项目经理也为张某，安全负责人为李某，且分包资料经监理单位审批同意该项分包。但是，经过调查发现D公司未与F公司就该项目签订分包合同。审计人员进一步查看该项目施工技术交底资料，发现该道路工程部分施工方案技术交底人员名单中包括张某和李某。审计人员经过查询建筑市场监督与诚信一体化平台，发现李某也就职于F公司，进一步查询社保数据后，落实张某、李某的社保缴纳单位也是F公司。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》相关规定，可以判定E公司将桩基工程转包给F公司实施。

三、规范 EPC 工程总承包模式的对策建议

（一）健全行业规范标准和制度办法。行业主管部门应加快完善适应EPC模式特点的技术规范、计价规则、合同管理及质量安全监管制度。出台地方EPC相关配套管理办法，明确初步设计等前期文件的公开渠道，确保EPC招投标公平公正，规定EPC项目初步设计及其概算应达到的深度要求，明确清单编制招标控制价及投标报价的条件，避免下浮费率式招标带来的弊端，为合理报价和有效监管奠定基础。探索EPC模式下施工图分阶段审查的规定办法，加强施工图设计与批复初步设计的一致性审查，细化对工程变更等工作的审批管理流程，有效控制EPC项目的质量和投资效益。

（二）加强行业监督管理。行业监管部门应加强大数据等手段运用，加强对围标串标、挂靠投标、规避招标、虚假招标等行为的监管和惩处力度。各主管部门应加强联动，强化监管执法力度，运用实名制管理系统、项目现场监管系统、社保信息系统等大数据平台，对项目现场关键岗位人员（项目经理、技术负责人等）、分包合同备案、主要机械设备等进行实时动态监管，对查实的违法转分包行为公开曝光，严厉处罚。构建信用管理体系，将招投标违法违规、违法转分包、质量安全事故等行为纳入信用记录，与市场准入、招投标资格挂钩，建立市场主体信用档案，实行守信激励和失信惩戒。

（三）加强过程和现场管理。业主单位应增强相关管理人员在工程建设领域EPC方面的专业知识，对项目代建和其他参建单位实行专业化、规范化的监管，并完善招投标管理、合同管理、现场管理等工程建设管理方面的内控制度，对工程项目建设过程各个环节的管控要求进行规范和细化，严格履行业主单位主体责任。工程总承包单位应结合EPC的特点，推动设计与施工深度融合，提高项目管理、技术创新和资源配置能力，着力培养或者引进懂设计、通施工、善管理的复合型EPC项目管理人才。建立健全施工现场管理制度，加强分包管理，杜绝违法转分包、挂靠等行为，确保工程质量。

【结语】

EPC 工程总承包模式作为工程建设领域的重要模式，其高效整合资源的优势显著，但从审计实践来看，EPC 模式在运行过程中还存在一些亟待解决的问题，这些问题不仅影响项目投资效益和建设目标的实现，还可能引发廉政风险和国有资产流失。审计人员应与时俱进，开拓审计思路，创新审计方法，提高大数据运用能力，提升审计监督效能。同时强化审计成果运用，将查处问题与完善体制机制、增强管理相结合，推动各方主体共同努力，不断规范 EPC 项目管理行为，防范项目风险，提升投资效益，促进 EPC 模式不断成熟和完善，为工程建设领域高质量发展提供有力保障。（陈祥）

参考文献：

马俊全，王丽君.2023.EPC项目管理存在问题分析及审计建议[J].中国审计（5）：60-61

屈耕云，王星雨，赵佳祥.2023.防范化解勘测设计企业EPC业务风险的审计途径探析[J].中国审计（5）：73-75

张展.2024.EPC总承包模式下政府投资质目监管缺位产生的问题与对策[J].中国审计（4）：62-64

【摘要】EPC（Engineering，Procurement，Construction的简称，即工程总承包）模式作为一种集约化的新型项目管理模式，已广泛应用于现代工程建设领域，旨在通过整合设计、采购和施工环节提升效率、降低成本并确保工程质量。然而，随着EPC模式在我国的推广应用，在体现诸多优势的同时，也暴露出EPC模式运行中出现的法规政策适配不足、市场主体能力短板、项目协同管理困境等深层次问题，亟需系统性解决方案。本文结合审计实践，剖析了EPC 模式存在的典型问题，阐述了相应的审计思路方法，并提出针对性对策建议，为规范 EPC 项目管理、助力工程建设高质量发展提供参考。

【关键词】EPC 典型问题 审计 思路

随着我国工程建设领域市场化改革的不断深化，EPC工程总承包模式凭借其设计、采购、施工一体化的核心优势，在大型基础设施、工业项目建设等领域得到广泛应用，EPC模式逐渐成为现行政府投资项目广泛采用的工程建设项目组织实施方式。该模式通过整合产业链资源，有效缩短项目周期、降低业主管理成本，有效契合了工程建设专业化、集约化的发展趋势。然而，EPC 模式下总承包商责任集中、合同关系复杂、利益链条冗长等特点，也为项目管理埋下了多重风险隐患。

一、EPC 工程总承包模式概述及核心特征

EPC 工程总承包模式是指总承包商按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工等全过程或若干阶段的承包任务，并对项目的质量、安全、工期、造价全面负责的承包模式，最终向业主交付可直接使用的“交钥匙”工程。其核心特征表现为：一是责任主体集中，工程总承包单位作为项目实施的核心主体，统筹协调设计、采购、施工等各环节工作，业主仅需履行监督管理职责；二是合同计价方式灵活，常见总价合同、单价合同或成本加酬金合同，其中总价合同在 EPC 项目中应用最为广泛，旨在降低业主超支风险；三是一体化协同优势显著，通过设计与施工的融合，减少设计变更和返工，缩短工期，提升项目建设效率。

二、EPC 工程总承包模式存在的典型问题及审计思路

虽然EPC模式具有计价灵活、一体协同等优势，但是由于配套制度法规不健全、监管不到位、EPC 管理经验不足等原因，导致采用EPC模式的建设项目在实施过程中也会产生一些问题，本文主要探讨EPC模式运行中产生的典型问题。

（一）监管不力，实施不畅，影响投资效益

EPC项目因其“交钥匙”属性，使得建设单位往往成为甩手掌柜，对项目疏于监管。不管项目做成什么样，只要能按期完工，结算不超概算就万事大吉。主管部门对EPC项目的特点缺乏针对性监管措施，尤其在施工图审查、重大变更控制等方面，建设单位或代建单位往往对工程是否超概算较为关注，容易忽视对工程总承包单位在施工图设计中自行变更增减初步设计规模、内容、功能等情况的监管，将本该自己履行的职责和义务交给工程总承包单位履行。按照相关规定，在EPC模式下，允许初步设计审批完成后便可进行工程总承包项目发包。由于前期深度不足，基础数据失真，概算不精准等原因，导致投标报价与实际偏离较大，为后期项目实施埋下隐患。为缩短工期，有些工程总承包单位在中标后就同时进行施工图设计和现场施工工作，设计一部分就施工一部分，边设计边施工，需要变更就出一版新设计图，等到全套最终版施工图完成后才去报施工图审查批准，此时的施工图部分内容可能已经与批复的初步设计内容大相径庭。而施工图审查机构往往重点关注送审的施工图本身是否符合相关技术规范标准等要求，却忽视其是否符合初步设计批复要求。工程总承包单位往往出于自身利益、施工便利或者其他方面的考虑，绕过设计变更申请审批程序，擅自变更已批复初步设计，在一定程度上影响工程合规性、完整性和政府投资效益。

某EPC项目审计中，审计人员通过查阅项目用地选址、立项可研、设计图纸等资料，并与相关审批部门的项目批复文件进行仔细核对，发现工程总承包联合体设计方出具的项目施工图设计内容与经批复的初步设计内容要求不一致。施工图设计文件存在减少主体结构楼层、减少海绵城市专项内容、增加地下功能用房等擅自增减初步设计批复内容等情况，导致实际施工内容与初步设计批复内容不符。设计方未向代建单位提出变更申请，代建单位未就变更事宜向建设单位报批。同时，由于边设计边施工，该项目还存在前期已完工工程与后期图纸要求不符，导致部分工程内容需要返工或者废弃的情况，造成工程投资损失。

某EPC项目审计中，审计人员查看项目资料时，发现初步设计及概算批复中均包含新能源汽车充电设施、智慧交通设施等建设内容，但审计人员踏勘现场时，发现上述建设内容均未实施。起初审计人员怀疑是EPC施工单位不按图施工或者有设计变更取消导致，后经过查看施工图，发现施工图中根本就没有设计这些建设内容，EPC设计单位在进行施工图设计时，未向建设单位提出变更申请，便以“优化设计”为由擅自将上述已经批复的初步设计建设内容删减了，建设单位也未向原审批部门提出变更报批申请，导致该项目相关功能缺失，无法完全发挥其应有的功能作用。

某EPC项目审计中，初步设计批复完成后，采用初步设计概算下浮率的方式对施工图设计和项目施工进行工程总承包招标。由于初步设计深度有限，招标时没有详细的工程量清单，投标文件也就没有将清单单价组成作为期中计量计价及后期结算的依据。于是在EPC合同中约定“施工图设计和预算编制完成后，由发包人委托造价咨询机构根据审查合格的施工图纸编制工程量清单和清单控制价，承包人再根据发包人要求和投标报价浮动承诺编制清单报价报发包人审核，审核后的清单单价和工程费作为进度款支付及工程结算的依据。如果出现施工图预算或工程量清单单价尚未正式审定前需申报工程进度款等特殊情况时，由发包人、承包人根据实际情况，另行协商处理”。审计人员发现，相关建设项目距离开工已经一年多，但是由于概算编制深度不够、依据不充分、施工图定稿滞后等原因，导致概算与实际造价偏差较大，承发包双方对工程内容量价的确定存在较多分歧，难以达成一致。工程量清单和清单控制价仍未编制完成，对进度款支付造成较大困难，后期工程结算也无法顺利开展。

（二）违反相关要求，招标流于形式，影响公平公正

招投标环节是 EPC 项目的起点，也是审计关注的重点领域。从审计实践来看，该环节存在的问题直接影响项目的公平性和合规性。根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》相关规定，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位，除非招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件。审计发现，在多个EPC项目中，其工程总承包联合体单位均为项目的初步设计等前期文件编制单位，但是招标人未对已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期文件进行公开。由于参与上述前期文件编制的单位对项目情况的了解程度高，在下阶段EPC投标过程中将占据较大优势，如果招标人不公开上述已完成的前期文件，其他投标人将无法了解项目情况，影响招投标的公平公正。同时，由于考虑到工期原因以及设计工作的连续性等因素，建设单位普遍倾向于让项目的初步设计单位继续开展施工图设计工作，施工图设计达到一定深度具备施工条件后，再进行设计施工总承包的招标，方便工程总承包单位中标后立即开展施工作业，因此EPC项目普遍存在先实施后招标的虚假招标情况，招标流于形式。

在以往的施工总承包模式下，通常是在施工图设计完成后进行施工招标，审计人员往往通过查阅施工、监理、检测等各类施工过程资料的时间与开标时间对比，来判断是否存在虚假招标情况，但是在EPC模式下，招标环节前移，审计人员很难发现施工过程相关资料记录的时间在开标之前的情况，给审计工作带来一定的困难。但是，事物往往具有两面性。基于EPC模式的特点，我们不妨换一个思路。由于EPC模式下项目的设计、施工往往作为一个整体发包，由中标的工程总承包单位（或设计、施工联合体）负责完成从设计到建成整个过程，只要中标的设计或者施工任何一方在EPC项目开标前实施了项目相关工作，都可以视为虚假招标。基本建设程序是先设计后施工，设计相关工作比施工的时间更早，对于查找EPC项目虚假招标问题，从设计方面找证据往往比从施工方面找证据更容易。

某EPC 项目的中标单位负责实施该项目的施工图设计和施工，审计人员查遍了收集到的各类施工、监理、检测等施工过程资料，都没有发现虚假招标的证据。审计人员更换思路，从设计方面突破，最终在部分施工图的图签上发现落款的出图时间在EPC项目开标时间之前，挖出了虚假招标的证据。

在EPC模式下，勘察资料成为查找EPC项目虚假招标问题的重要线索来源。按照岩土工程勘察工作相关规范规程的规定要求，“工程勘察单位应以勘察任务委托书和设计单位提出的勘察技术要求为依据，按照规范规程进行勘察相关工作，无勘察任务委托书和勘察技术要求不得进行工程勘察工作；勘察阶段的划分应与设计阶段的要求相适应：初步勘察应符合初步设计的要求，详细勘察应符合施工图设计的要求”。某EPC 项目的招标范围包括工程的施工图设计及相应的设备采购和建筑安装工程施工等，中标单位为某施工单位和某设计单位联合体。勘察单位出具的该项目岩土工程勘察报告书（详细勘察阶段）显示：该勘察单位依据EPC设计单位提出的岩土工程勘察技术要求进行相关详细勘察工作，虽然勘察报告书的落款时间在EPC开标时间之后，但是勘察报告书中附的设计单位提出勘察技术要求的时间以及钻探、土工试验、水分析等勘察工作成果的时间都在EPC开标时间之前。这样就可以判定EPC中标单位在EPC开标之前就作为该项目的施工图设计单位从事了该项目的设计相关工作。

（三）缺乏专业管理，违法转分包盛行，影响工程质量

EPC项目往往投资额大、技术复杂、参建单位多，过程管理相较传统模式更为复杂，对建设单位、代建单位、工程总承包单位、监理单位、造价咨询单位的管理水平要求更高。然而实际操作中，建设单位往往过分信赖其“交钥匙”属性，而疏于对参建单位的监管，工程总承包单位的“自主”权相当大。同时，精通EPC模式的工程管理、专业咨询、工程监理力量稀缺，难以提供有效的过程支持与监督，对总包方监督不力。工程总承包（联合体）往往只是名义上的存在，实际操作中设计和施工大多还是像传统模式一样的“两张皮”独立运作管理，联合体牵头方委派的工程总承包项目经理也只是挂个头衔，很少到现场进行有效管理，对联合体成员方的管理以及对分包商的管控也易流于形式。有的工程总承包单位虽然同时具备设计和施工资质，但是其设计或者施工某一方面的实际专业能力无法满足工程要求。有些没有相应实力的企业通过借用资质或联合体名义投标，中标后实际履约能力堪忧。由于上述一些问题的存在，导致EPC项目违法转分包、挂靠盛行，工程质量难以保证。而EPC模式下的违法转分包形式又有新的特点，像以往那样主要靠查看分包合同内容的方式已经很难查实违法转分包问题，这就需要审计人员开拓思路，创新方法，与时俱进。

某 EPC 项目审计中，招标文件及EPC合同约定的总承包范围包括完成工程的初步设计、施工图设计及相应的设备采购和建筑安装工程施工等，中标的工程总承包单位同时具备设计和施工资质，不是设计、施工联合体中标。由于EPC中标单位由传统的施工单位发展而来，在审计人员印象中其从事的业务大多为施工，基本没碰到过其从事设计业务的情况，对于其是否能完成如此大规模的设计任务产生怀疑，于是在审计过程中对其分包情况重点关注，但是中标单位提供的分包合同没有显示出明显异常情况。审计人员从该中标单位的项目财务资料中发现，该公司就该项目的设计工作向某设计单位有付款行为，付款凭证后附有该中标单位与该设计单位签订的合同，将该项目EPC总承包范围内工程的设计相关工作全部委托给该设计单位实施。审计人员进一步查看工程资料，发现该项目的设计图纸均为该设计单位出具，于是判定该EPC中标单位将项目的设计工作转包给该设计单位实施。

某 EPC 项目审计中，设计单位A公司与施工单位B公司联合体中标，审计人员从工程分包合同、材料采购等方面均未发现有明显的违法转分包迹象，但是该项目从开工到竣工整个建设过程的监理例会纪要签到表反映，代表施工单位B公司签到的项目经理、技术负责人、安全负责人等主要管理人员与投标承诺的人员不符，也未见到人员变更的申请和审批资料，引起了审计人员的怀疑。经过进一步查看施工单位提供的该项目财务资料以及分包审批资料，发现项目资金支付审批单、分包合同审批单上显示的项目经理名称均与监理例会纪要签到表上一致，均不是投标承诺的人员。为了初步判断这些人员的来历，审计人员先通过在建筑市场监督与诚信一体化平台上的人名查询，发现上述项目经理、技术负责人、安全负责人等主要管理人员均为C公司人员，初步判断B公司未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员对该工程的施工活动进行组织管理。为了进一步落实证据，审计人员收集到上述人员的身份信息后，通过到人社部门进行社保数据查询，发现上述主要管理人员的社保缴纳单位均为C公司，同时B公司也不能提供与上述人员订立劳动合同、建立劳动工资关系的资料。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》相关规定，存在“施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的”情形的应当认定为转包，于是可以判定B公司将工程转包给C公司实施。审计同时发现，该项目现场存在多处工程内容未按设计要求施工、偷工减料等情况，存在质量隐患。

某 EPC 项目审计中，某设计单位与某施工单位联合体中标，联合体牵头方为设计单位，工程总承包项目经理为联合体设计方委派的人员。然而，由于发包人不是从事建设管理的单位，其主要职责和业务范围中无项目建设管理事项，既没有专业的工程管理人员对项目进行管理，也没有委托代建单位协助管理，却以“交钥匙”为由，将该项目的相关管理事项全部委托给工程总承包单位，自身应该承担哪些职责浑然不知，导致EPC合同要求的分包程序未严格执行。发包人、监理人均未要求承包人向发包人和监理人提交分包合同副本，承包人也没有主动提供，承包人所有的分包均未经发包人同意，同时工程总承包项目经理长期未到现场履职，未对工程进行有效管控，给后续工作埋下了隐患。工程总承包联合体施工方D公司将某道路的桩基工程分包给E公司实施，分包合同中约定E公司的项目经理为张某。审计人员经查询建筑市场监督与诚信一体化平台，发现张某就职于F公司，而非E公司，于是引起了审计人员的怀疑。考虑到分包资料需要在监理那里备案，备案资料中应该有分包单位及其人员信息，于是审计人员找监理单位提供该项目《分包单位资格报审表》及其附件，审计人员查看上述资料发现，以EPC项目联合体盖章、工程总承包项目经理签字报送的分包资料中该道路桩基工程分包单位居然就是F公司，F公司委派的项目经理也为张某，安全负责人为李某，且分包资料经监理单位审批同意该项分包。但是，经过调查发现D公司未与F公司就该项目签订分包合同。审计人员进一步查看该项目施工技术交底资料，发现该道路工程部分施工方案技术交底人员名单中包括张某和李某。审计人员经过查询建筑市场监督与诚信一体化平台，发现李某也就职于F公司，进一步查询社保数据后，落实张某、李某的社保缴纳单位也是F公司。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》相关规定，可以判定E公司将桩基工程转包给F公司实施。

三、规范 EPC 工程总承包模式的对策建议

（一）健全行业规范标准和制度办法。行业主管部门应加快完善适应EPC模式特点的技术规范、计价规则、合同管理及质量安全监管制度。出台地方EPC相关配套管理办法，明确初步设计等前期文件的公开渠道，确保EPC招投标公平公正，规定EPC项目初步设计及其概算应达到的深度要求，明确清单编制招标控制价及投标报价的条件，避免下浮费率式招标带来的弊端，为合理报价和有效监管奠定基础。探索EPC模式下施工图分阶段审查的规定办法，加强施工图设计与批复初步设计的一致性审查，细化对工程变更等工作的审批管理流程，有效控制EPC项目的质量和投资效益。

（二）加强行业监督管理。行业监管部门应加强大数据等手段运用，加强对围标串标、挂靠投标、规避招标、虚假招标等行为的监管和惩处力度。各主管部门应加强联动，强化监管执法力度，运用实名制管理系统、项目现场监管系统、社保信息系统等大数据平台，对项目现场关键岗位人员（项目经理、技术负责人等）、分包合同备案、主要机械设备等进行实时动态监管，对查实的违法转分包行为公开曝光，严厉处罚。构建信用管理体系，将招投标违法违规、违法转分包、质量安全事故等行为纳入信用记录，与市场准入、招投标资格挂钩，建立市场主体信用档案，实行守信激励和失信惩戒。

（三）加强过程和现场管理。业主单位应增强相关管理人员在工程建设领域EPC方面的专业知识，对项目代建和其他参建单位实行专业化、规范化的监管，并完善招投标管理、合同管理、现场管理等工程建设管理方面的内控制度，对工程项目建设过程各个环节的管控要求进行规范和细化，严格履行业主单位主体责任。工程总承包单位应结合EPC的特点，推动设计与施工深度融合，提高项目管理、技术创新和资源配置能力，着力培养或者引进懂设计、通施工、善管理的复合型EPC项目管理人才。建立健全施工现场管理制度，加强分包管理，杜绝违法转分包、挂靠等行为，确保工程质量。

【结语】

EPC 工程总承包模式作为工程建设领域的重要模式，其高效整合资源的优势显著，但从审计实践来看，EPC 模式在运行过程中还存在一些亟待解决的问题，这些问题不仅影响项目投资效益和建设目标的实现，还可能引发廉政风险和国有资产流失。审计人员应与时俱进，开拓审计思路，创新审计方法，提高大数据运用能力，提升审计监督效能。同时强化审计成果运用，将查处问题与完善体制机制、增强管理相结合，推动各方主体共同努力，不断规范 EPC 项目管理行为，防范项目风险，提升投资效益，促进 EPC 模式不断成熟和完善，为工程建设领域高质量发展提供有力保障。（陈祥）

参考文献：

马俊全，王丽君.2023.EPC项目管理存在问题分析及审计建议[J].中国审计（5）：60-61

屈耕云，王星雨，赵佳祥.2023.防范化解勘测设计企业EPC业务风险的审计途径探析[J].中国审计（5）：73-75

张展.2024.EPC总承包模式下政府投资质目监管缺位产生的问题与对策[J].中国审计（4）：62-64