城市地下综合管线关系国计民生，是现代化城市稳定高效运转的保证，也是建设“智慧城市”“两型社会”的物质基础。城市地下综合管线与人民群众工作、生活息息相关，必须保证地下管线有序建设和正常运行。当前，我国正处在城镇化快速发展时期，推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

一、当前城市地下综合管廊规划和建设运维管理中存在的问题

（一）城市地下综合管廊规划方面存在的问题

1.在城市地下综合管廊工程规划编制过程中，难以保证规划编制的合理性及可行性。由于时间短，任务量大，地下情况极其复杂，比如，综合管廊规划在城市总体规划和土地利用规划的统筹下与其他各类规划要考虑互相衔接和协调统一，即如何实现统筹规划、规划统筹的问题，因此，在综合管廊工程规划编制过程中，要做到科学合理确定综合管廊的总体建设规模及分期建设规模，实属不易，也难以保证规划编制的合理性及可行性。

2.受不可预见因素的影响，综合管廊很难达到科学合理的系统布局。这是因为既考虑到新城建设、旧城改造及棚户区改造、道路建设及改造等因素，又要考虑城市地下管线的客观实际需求的问题。如，某市中央商务区地下空间整体规划总长6.1公里的地下综合管廊，与地下交通环廊实现了一体化设计，但是由于管线的重新铺设，路面需要重新破开，对市民生活造成影响。加之地下综合管廊建设工程浩大，在实际操作中，建设资金的来源主要还是以政府投资为主导，其他投资渠道相对狭窄。根据行业预测，地下管廊建设成本大约为每公里8000万元至1.2亿元，资金来源在财政资金持续支持的基础上，还应探求争取民间资本投入的路径。此外，在改造老城区地下管廊的过程中，还存在旧网管理混乱、管道老化严重、部分老旧管线资料保留不完整、地下管网承载力不足等现实性问题，这些都对科学调整城市地下综合管线的规划布局提出了更高的要求。

（二）城市地下综合管廊建设和运营维护管理方面存在的问题

1.城市地下综合管廊建设过程中，各部门之间缺乏足够协调。从审计发现的情况看，中心城区地下管廊建设要明显落后于新城区，在管理上各单位缺乏实际有效联系，需要动道路了，大家就各自开工，频频出现马路拉链现象。已经建设好的光谷地下综合管廊应该说是集各方力量，无论从资金、技术、人力、政策都显著改善了城区道路拥堵、多重利用城市空间的问题。

2.对城市地下综合管廊沿线情况不明，心中无数。管廊沿线涉及道路、绿地、地下管线、障碍物以及各类风险源，因为对这些情况不了解，心中无数，从而导致各类管线专项规划以及地下空间规划、地下轨道交通等规划线位冲突问题时有发生。

3.地下管线权属关系复杂，难协调，影响了管廊的整体运营维护。城市地下有很多管线，各类管线权属关系很复杂，对于入廊需求不确定且有的管线产权单位不积极，在管廊设计中与各管线权属单位配合不顺畅，使管廊整体运营维护无法实现有效衔接。通过对某城市地下综合管廊及同步道路提升改造工程的绩效审计发现，该城市地下管廊项目的权属单位和运营维管单位一直未明确。截至2022年1月，仍由承建单位负责管廊运维工作。该承建单位管廊运营数据显示，2021年预算运营收入为159.53万元，预算运营支出设备保修期内583.07万元/年，设备保修期外703.09万元/年，且目前该城市地下管廊项目贷款年利息支出就达11572.83万元，建设成本在短期内无法通过入廊费收入进行弥补，项目运营处于亏损状态。

二、完善城市地下综合管廊规划和建设运维管理的对策建议

（一）加快实现多规合一。在构建科学合理的空间战略管控规划的基础上，统筹城乡发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、环境保护规划等规划的关系，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市的“一张蓝图”，并实时更新。建立新型项目生成机制，以“一张蓝图”为依据，改变以往项目库建立传统方式，规划统筹项目生成。

（二）转变政府职能，提高审批效率。深化行政审批制度改革，搭建符合城市特点的综合服务审批平台，构建统一的空间信息管理协同平台，实现建设项目、规划、国土资源管理信息，以及环保、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划信息资源的共享共用，实现各部门业务的协同办理。再造审批流程，科学划分审批阶段，转“部门审批需求导向”为“业户需求导向”；优化审批环节，通过调整、合并、简化和联合评审等方式，实现审批事项的无缝对接；创新审批模式，推行“一张表受理”，实行统一收发件、推行并联审批、开通网上申报，缩短审批时限；强化运行监督，规范审批，注重监管。

（三）整合市政工程建设资源，筹建城市地下综合管廊建设运营有限公司，搭建综合管廊规划建设管理平台，实现资产的集约化管理和规模效应。赋予公司在项目投融资、建设、运营维护及附属资源开发职能，加快公司由单纯的政府借贷平台向资金、资产、资源统筹运作的市场主体转变。

（四）鼓励入廊管线单位积极参与城市地下管廊项目建设及运营。在今后城市地下综合管廊建设中，政府应根据区域的不同情况，选取更适合本区域的城市地下综合管廊建设及运营模式，有效提升建设及运营中管理水平。鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在政府指导下组成城市地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营维管单位。积极培育大型专业化城市地下综合管廊建设和运营维管企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、专业、规范的服务。（吴震雄 李登宇）

责任编辑：程婵娟

城市地下综合管线关系国计民生，是现代化城市稳定高效运转的保证，也是建设“智慧城市”“两型社会”的物质基础。城市地下综合管线与人民群众工作、生活息息相关，必须保证地下管线有序建设和正常运行。当前，我国正处在城镇化快速发展时期，推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

一、当前城市地下综合管廊规划和建设运维管理中存在的问题

（一）城市地下综合管廊规划方面存在的问题

1.在城市地下综合管廊工程规划编制过程中，难以保证规划编制的合理性及可行性。由于时间短，任务量大，地下情况极其复杂，比如，综合管廊规划在城市总体规划和土地利用规划的统筹下与其他各类规划要考虑互相衔接和协调统一，即如何实现统筹规划、规划统筹的问题，因此，在综合管廊工程规划编制过程中，要做到科学合理确定综合管廊的总体建设规模及分期建设规模，实属不易，也难以保证规划编制的合理性及可行性。

2.受不可预见因素的影响，综合管廊很难达到科学合理的系统布局。这是因为既考虑到新城建设、旧城改造及棚户区改造、道路建设及改造等因素，又要考虑城市地下管线的客观实际需求的问题。如，某市中央商务区地下空间整体规划总长6.1公里的地下综合管廊，与地下交通环廊实现了一体化设计，但是由于管线的重新铺设，路面需要重新破开，对市民生活造成影响。加之地下综合管廊建设工程浩大，在实际操作中，建设资金的来源主要还是以政府投资为主导，其他投资渠道相对狭窄。根据行业预测，地下管廊建设成本大约为每公里8000万元至1.2亿元，资金来源在财政资金持续支持的基础上，还应探求争取民间资本投入的路径。此外，在改造老城区地下管廊的过程中，还存在旧网管理混乱、管道老化严重、部分老旧管线资料保留不完整、地下管网承载力不足等现实性问题，这些都对科学调整城市地下综合管线的规划布局提出了更高的要求。

（二）城市地下综合管廊建设和运营维护管理方面存在的问题

1.城市地下综合管廊建设过程中，各部门之间缺乏足够协调。从审计发现的情况看，中心城区地下管廊建设要明显落后于新城区，在管理上各单位缺乏实际有效联系，需要动道路了，大家就各自开工，频频出现马路拉链现象。已经建设好的光谷地下综合管廊应该说是集各方力量，无论从资金、技术、人力、政策都显著改善了城区道路拥堵、多重利用城市空间的问题。

2.对城市地下综合管廊沿线情况不明，心中无数。管廊沿线涉及道路、绿地、地下管线、障碍物以及各类风险源，因为对这些情况不了解，心中无数，从而导致各类管线专项规划以及地下空间规划、地下轨道交通等规划线位冲突问题时有发生。

3.地下管线权属关系复杂，难协调，影响了管廊的整体运营维护。城市地下有很多管线，各类管线权属关系很复杂，对于入廊需求不确定且有的管线产权单位不积极，在管廊设计中与各管线权属单位配合不顺畅，使管廊整体运营维护无法实现有效衔接。通过对某城市地下综合管廊及同步道路提升改造工程的绩效审计发现，该城市地下管廊项目的权属单位和运营维管单位一直未明确。截至2022年1月，仍由承建单位负责管廊运维工作。该承建单位管廊运营数据显示，2021年预算运营收入为159.53万元，预算运营支出设备保修期内583.07万元/年，设备保修期外703.09万元/年，且目前该城市地下管廊项目贷款年利息支出就达11572.83万元，建设成本在短期内无法通过入廊费收入进行弥补，项目运营处于亏损状态。

二、完善城市地下综合管廊规划和建设运维管理的对策建议

（一）加快实现多规合一。在构建科学合理的空间战略管控规划的基础上，统筹城乡发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、环境保护规划等规划的关系，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市的“一张蓝图”，并实时更新。建立新型项目生成机制，以“一张蓝图”为依据，改变以往项目库建立传统方式，规划统筹项目生成。

（二）转变政府职能，提高审批效率。深化行政审批制度改革，搭建符合城市特点的综合服务审批平台，构建统一的空间信息管理协同平台，实现建设项目、规划、国土资源管理信息，以及环保、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划信息资源的共享共用，实现各部门业务的协同办理。再造审批流程，科学划分审批阶段，转“部门审批需求导向”为“业户需求导向”；优化审批环节，通过调整、合并、简化和联合评审等方式，实现审批事项的无缝对接；创新审批模式，推行“一张表受理”，实行统一收发件、推行并联审批、开通网上申报，缩短审批时限；强化运行监督，规范审批，注重监管。

（三）整合市政工程建设资源，筹建城市地下综合管廊建设运营有限公司，搭建综合管廊规划建设管理平台，实现资产的集约化管理和规模效应。赋予公司在项目投融资、建设、运营维护及附属资源开发职能，加快公司由单纯的政府借贷平台向资金、资产、资源统筹运作的市场主体转变。

（四）鼓励入廊管线单位积极参与城市地下管廊项目建设及运营。在今后城市地下综合管廊建设中，政府应根据区域的不同情况，选取更适合本区域的城市地下综合管廊建设及运营模式，有效提升建设及运营中管理水平。鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在政府指导下组成城市地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营维管单位。积极培育大型专业化城市地下综合管廊建设和运营维管企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、专业、规范的服务。（吴震雄 李登宇）

责任编辑：程婵娟