市审计局  胡晓锋

【摘要】为贯彻《政府财务报告审计办法（试行）》（审办财发〔2020〕74号）有关要求，W市审计局组织市区两级审计机关结合2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计开展了政府财务报告研究式审计。本文通过介绍市区两级审计机关开展政府财务报告研究式审计的主要经验做法，结合审计查出的问题，分析进一步优化财报编制工作的措施，并对完善政府财务报告审计提出建议。

【关键词】政府财务报告审计 研究式审计 审计实践

2014年，国务院以国发〔2014〕63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出要在2020年底前“制定发布政府财务报告审计制度、公开制度”的要求。2020年9月，审计署以审办财发〔2020〕74号印发了《政府财务报告审计办法（试行）》（以下简称《审计办法》），对开展政府财务报告审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。如何将审计办法在项目实践中落实，是摆在各级审计机关面前的一道必答题。本文以W市审计局组织市区两级审计机关开展政府财务报告研究式审计为例，对地方审计机关开展政府财务报告审计的部署、组织模式、关注重点和成果运用做出总结探讨，以期对大家有所裨益。

一、市政府财务报告编制概况

按照省财政厅的统一部署，从2018年起W市全面启动市直及17个区政府财务报告的试编试点工作。至2021年已连续4年开展政府综合财务报告和部门财务报告编制工作，近2年还开展了上下级合并的行政区政府综合财务报告编制工作。2020年编报的2019年度全市政府财务报告共计有3240户预算单位参与，其中行政单位928户，事业单位及其他单位2312户；纳入编报的国有企业117户，其中市直企业53户。

二、市审计局组织市区两级审计机关开展政府财务报告审计工作情况

（一）关于审计工作准备和部署情况

《审计办法》颁布后，W市审计局第一时间组织开展学习并研究贯彻落实方法，提出要按照《审计办法》要求组织市区两级财政审计部门结合2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计工作开展政府财务报告研究式审计。为抓好落实，市审计局4名年轻审计骨干组成了财报审计研究小组（以下简称研究小组），组内采取定期碰头、边学边研、系统实操的模式来服务保障市区两级政府财务报告审计工作的顺利开展。2021年初在全市财政审计业务研讨班上，曾参与某省财报试审工作的同志专题向市区两级财政审计人员讲解政府财务报告审计有关情况。制发了《区级审计机关开展2021年同级审工作指导意见》（以下简称《指导意见》），指导意见要求各区局将政府财务报告审计作为必审项之一纳入各区2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计工作中。此外市局专门组织力量，结合实际对财报合并、抵消环节应重点关注的11个方面编写了审计指南。

（二）关于审前调查情况

为了使参审人员尽快熟悉政府财务报告编报过程，研究小组集中走访了市财政局国库处、资产处、会计处等政府财务报告主要参与处室，和市交通局、市建设局等9个重点部门，听编报人员讲业务、讲流程，反映编制过程中的重难点，通过这种方式为各位参审人员普及知识和树立理念。在此过程中，研究小组着重向市财政局国库处介绍了此次审计的背景意义，并就审计实施方案中目标和重点进行充分沟通，听取了财政部门的意见和建议。通过细致的审前交流，双方对此次财报审计统一了认识，为政府财务报告研究式审计的顺利开展打下了坚实基础。

此外，研究小组还分别向市编办、市民政局去函调取全市事业单位基本信息和全市社会团体登记信息，为利用大数据比对审查自收自支事业单位和有预算拨款关系的社会团体是否全部纳入部门财务报告编制合并范围奠定基础。

（三）关于审计开展情况

考虑到区级审计机关人员力量有限，指导意见要求，各区审计局重点围绕11个已编写审计指南的事项开展审计，对有能力的区局可以在此之外进行适度拓展。而市审计局在认真学习2019年政府财务报告编制办法和操作指南的修订重点基础之上，结合《财报审计办法（试行）》有关要求，确定了“三个全覆盖”的审计目标，一是编报环节全覆盖，即要对政府财务报告的填报、汇总、抵销、调整和披露全流程进行审计；二是编报对象全覆盖，即不仅要对财政局还要对部门单位进行审计，并挑选一些对政府资产有重大影响的部门单位作为重点核查对象，另外抽查一定比例的二、三级预算单位，以此保证审计对象既全面又有代表性；三是资金主体全覆盖，即从来源端要对财政总预算会计报表、部门财务报表和土地储备资金财务报表进行审计，从成果端要对资产负债表、收入费用表及报表附注进行审计。

在项目实操过程中，研究小组以不同来源报表为切入口，审前集中学习《本级政府综合财务报告重点事项审计指引》和《政府部门财务报告审计指引》，进一步熟悉业务流程，分析其关键和易错环节，并结合指引中“常见问题和审计方法”部分进行讨论，确认此报表的审计目标、重点和办法；审中随时互动，遇到问题均可采取“一对一”、“一对多”甚至全员讨论的形式商议解决之道，有效提高了工作热情和成效，促进了方法共享和口径统一；审后及时总结，进一步提炼阶段成果，归纳好办法、好做法，并对成效不明显的审计思路进行调整。另外，研究小组还利用去年实施的行政事业性国有资产审计项目成果，对报表资产科目的审查起到了事半功倍的效果。

市本级政府财务报告研究式审计现场结束后，市局召开了一期财报审计业务交流培训会，研究小组在会上介绍了市本级开展财报审计的相关做法，并对市本级查出的问题进行了详细讲解。各区审计局就本区财报审计工作开展的基本情况、取得的进展和面临的困难进行交流，研究小组针对有关问题作了一一解答。通过深层次的互动，全市财报审计参审人员对财报审计的方式方法和问题类型有了更清晰的认识，为切实提高全市财务报告审计查出问题的质量和水平打下了坚实基础。

三、市本级政府财务报告查出问题及原因分析

（一）部门财务报告编报存在的问题及对报表的影响

从审计结果看，部门财务报告主要存在以下四类问题：一是部门长期投资、在建工程未按规定进行清理；二是长期负债未进行重分类、往来款项对方单位分类不准确；三是部门管理的公共基础设施、救灾物资和文物文化资产核算科目使用错误；四是部门管理的公共基础设施和文物文化资产未入账。前三类问题均影响部门财务报告资产科目列报的准确性，第四类问题造成部门财务报告少计资产。

（二）综合财务报告编报存在的问题及对报表的影响

从审计结果看，综合财务报告主要存在以下三类问题：一是部分自收自支事业单位、有预算拨款关系的社会团体未纳入编报范围，总预算会计报表编制不完整；二是未按权责发生制核算税收收入，未调整股权投资和未分析填列土储收入；三是在财政直接支出中将资本性支出计入了费用。第一类问题影响了政府综合财报的完整性，后两类问题影响了政府综合财报的准确性。

（三）造成上述问题的原因分析

无论是部门财务报告的问题还是综合财务报告的问题，究其本质大部分是会计核算不准确造成的，由于单位财务人员对《政府会计制度》的学习和理解不够，尚不能熟练掌握收付实现制和权责发生制之间的差异。此外资产管理水平较低和对账不及时、不规范也是造成问题的重要原因。

四、从审计视角出发优化财报编制工作的几点建议

（一）强化主体责任

政府财务报告制度是全面系统地反映政府财务状况、运营成果和履行受托责任情况的综合性报告，所有部门都需要参与其中，并保持步调一致。财政部门应加大推动贯彻《政府会计制度》的力度，督促部门单位进一步修订完善财务核算、财务监督和内控制度，严格落实编报主体责任，确保政府综合财报编制真实、准确。

（二）加快资产登记入账

资产入账是权责发生制报告的一项重要基础工作，也是降低政府资产负债率的有效手段。行政事业单位要重点对公共基础设施、无形资产（包含土地使用权价值）、文物文化资产、受托管理资产等进行全面清查核实，开展价值评估，界定产权归属。财政部门应督促部门单位将清查核实、界定后的各项资产按新的会计制度规定，纳入会计核算，计提折旧，补录资产信息系统。各区财政部门还应对区政府投资的国有企业进行清理，盘点清存量，登记好增量。

（三）加快公共基础设施清理入账

财政部门应督促管理维护部门加快对存量公共基础设施的清理，办理相关产权手续，及时进行会计核算。在相关资产、负债未剥离，尚未交付给管理维护部门前，由负责建设的平台企业将其纳入核算范围，在企业资产负债表中真实准确反映资产负债状况。

五、完善政府财务报告审计的一些思考

（一）合理确定审计目标

开展政府财务报告审计高度依赖于当地政府财务报告的编制情况，因各地编制水平不同，在政府财务报告审计开展初期，审计目标可以侧重真实、兼顾合规，从重点科目、重点业务入手，由局部向整体推进，逐步促进完善政府财务报告编制工作、夯实政府财务报告编制基础、提升政府财务报告信息质量。另外，考虑到单独实施专门的政府财务报告审计项目的条件尚不成熟，建议将财务报告审计业务放在预算执行和编制决算草案情况审计、政策跟踪审计等其他项目中一并实施。

（二）尽早开展数据积累

为便于后期进行项目复盘和探索模块化审计，特别是利用大数据手段审查政府财报编制范围是否完整等事项，尽早开展政府财务报告审计领域的数据积累很有必要。据了解，大多数地方财报编制系统采用的是网络版软件，数据集中存储在省级服务器上，建议由省厅统一采集财报系统备份数据，然后逐级下发，由各地自行采集行政事业单位开办的企业登记信息等外围数据。

（三）多渠道反映政府财报审计的结果

现阶段主要是将政府财报审计纳入预算执行情况审计、决算草案审计等项目统筹安排实施，财报审计的成果除了作为预算执行情况审计报告或决算草案审计报告中的部分内容反映外，还应采取审计专报等恰当方式向本级人大常委会备案审计结果，同时探索完善审计报告备案制度。（胡晓锋）

参考文献：

[1]《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕6 号)

http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2805998.html

[2]《审计署办公厅关于印发政府财务报告审计办法(试行)的通知》(审办财发〔2020〕74号)

http://www.audit.gov.cn/n11/n536/n539/c141399/content.html.

[3]《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》

http://jx.mof.gov.cn/xxgk/zhengcefagui/202001/t20200109_3457149.html.

[4]《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》

http://gks.mof.gov.cn/guizhangzhidu/202001/t20200103_3454468.html.

[5]《政府财务报告审计办法(试行)解读》

市审计局  胡晓锋

【摘要】为贯彻《政府财务报告审计办法（试行）》（审办财发〔2020〕74号）有关要求，W市审计局组织市区两级审计机关结合2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计开展了政府财务报告研究式审计。本文通过介绍市区两级审计机关开展政府财务报告研究式审计的主要经验做法，结合审计查出的问题，分析进一步优化财报编制工作的措施，并对完善政府财务报告审计提出建议。

【关键词】政府财务报告审计 研究式审计 审计实践

2014年，国务院以国发〔2014〕63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出要在2020年底前“制定发布政府财务报告审计制度、公开制度”的要求。2020年9月，审计署以审办财发〔2020〕74号印发了《政府财务报告审计办法（试行）》（以下简称《审计办法》），对开展政府财务报告审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。如何将审计办法在项目实践中落实，是摆在各级审计机关面前的一道必答题。本文以W市审计局组织市区两级审计机关开展政府财务报告研究式审计为例，对地方审计机关开展政府财务报告审计的部署、组织模式、关注重点和成果运用做出总结探讨，以期对大家有所裨益。

一、市政府财务报告编制概况

按照省财政厅的统一部署，从2018年起W市全面启动市直及17个区政府财务报告的试编试点工作。至2021年已连续4年开展政府综合财务报告和部门财务报告编制工作，近2年还开展了上下级合并的行政区政府综合财务报告编制工作。2020年编报的2019年度全市政府财务报告共计有3240户预算单位参与，其中行政单位928户，事业单位及其他单位2312户；纳入编报的国有企业117户，其中市直企业53户。

二、市审计局组织市区两级审计机关开展政府财务报告审计工作情况

（一）关于审计工作准备和部署情况

《审计办法》颁布后，W市审计局第一时间组织开展学习并研究贯彻落实方法，提出要按照《审计办法》要求组织市区两级财政审计部门结合2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计工作开展政府财务报告研究式审计。为抓好落实，市审计局4名年轻审计骨干组成了财报审计研究小组（以下简称研究小组），组内采取定期碰头、边学边研、系统实操的模式来服务保障市区两级政府财务报告审计工作的顺利开展。2021年初在全市财政审计业务研讨班上，曾参与某省财报试审工作的同志专题向市区两级财政审计人员讲解政府财务报告审计有关情况。制发了《区级审计机关开展2021年同级审工作指导意见》（以下简称《指导意见》），指导意见要求各区局将政府财务报告审计作为必审项之一纳入各区2021年本级预算执行和其他财政收支情况审计工作中。此外市局专门组织力量，结合实际对财报合并、抵消环节应重点关注的11个方面编写了审计指南。

（二）关于审前调查情况

为了使参审人员尽快熟悉政府财务报告编报过程，研究小组集中走访了市财政局国库处、资产处、会计处等政府财务报告主要参与处室，和市交通局、市建设局等9个重点部门，听编报人员讲业务、讲流程，反映编制过程中的重难点，通过这种方式为各位参审人员普及知识和树立理念。在此过程中，研究小组着重向市财政局国库处介绍了此次审计的背景意义，并就审计实施方案中目标和重点进行充分沟通，听取了财政部门的意见和建议。通过细致的审前交流，双方对此次财报审计统一了认识，为政府财务报告研究式审计的顺利开展打下了坚实基础。

此外，研究小组还分别向市编办、市民政局去函调取全市事业单位基本信息和全市社会团体登记信息，为利用大数据比对审查自收自支事业单位和有预算拨款关系的社会团体是否全部纳入部门财务报告编制合并范围奠定基础。

（三）关于审计开展情况

考虑到区级审计机关人员力量有限，指导意见要求，各区审计局重点围绕11个已编写审计指南的事项开展审计，对有能力的区局可以在此之外进行适度拓展。而市审计局在认真学习2019年政府财务报告编制办法和操作指南的修订重点基础之上，结合《财报审计办法（试行）》有关要求，确定了“三个全覆盖”的审计目标，一是编报环节全覆盖，即要对政府财务报告的填报、汇总、抵销、调整和披露全流程进行审计；二是编报对象全覆盖，即不仅要对财政局还要对部门单位进行审计，并挑选一些对政府资产有重大影响的部门单位作为重点核查对象，另外抽查一定比例的二、三级预算单位，以此保证审计对象既全面又有代表性；三是资金主体全覆盖，即从来源端要对财政总预算会计报表、部门财务报表和土地储备资金财务报表进行审计，从成果端要对资产负债表、收入费用表及报表附注进行审计。

在项目实操过程中，研究小组以不同来源报表为切入口，审前集中学习《本级政府综合财务报告重点事项审计指引》和《政府部门财务报告审计指引》，进一步熟悉业务流程，分析其关键和易错环节，并结合指引中“常见问题和审计方法”部分进行讨论，确认此报表的审计目标、重点和办法；审中随时互动，遇到问题均可采取“一对一”、“一对多”甚至全员讨论的形式商议解决之道，有效提高了工作热情和成效，促进了方法共享和口径统一；审后及时总结，进一步提炼阶段成果，归纳好办法、好做法，并对成效不明显的审计思路进行调整。另外，研究小组还利用去年实施的行政事业性国有资产审计项目成果，对报表资产科目的审查起到了事半功倍的效果。

市本级政府财务报告研究式审计现场结束后，市局召开了一期财报审计业务交流培训会，研究小组在会上介绍了市本级开展财报审计的相关做法，并对市本级查出的问题进行了详细讲解。各区审计局就本区财报审计工作开展的基本情况、取得的进展和面临的困难进行交流，研究小组针对有关问题作了一一解答。通过深层次的互动，全市财报审计参审人员对财报审计的方式方法和问题类型有了更清晰的认识，为切实提高全市财务报告审计查出问题的质量和水平打下了坚实基础。

三、市本级政府财务报告查出问题及原因分析

（一）部门财务报告编报存在的问题及对报表的影响

从审计结果看，部门财务报告主要存在以下四类问题：一是部门长期投资、在建工程未按规定进行清理；二是长期负债未进行重分类、往来款项对方单位分类不准确；三是部门管理的公共基础设施、救灾物资和文物文化资产核算科目使用错误；四是部门管理的公共基础设施和文物文化资产未入账。前三类问题均影响部门财务报告资产科目列报的准确性，第四类问题造成部门财务报告少计资产。

（二）综合财务报告编报存在的问题及对报表的影响

从审计结果看，综合财务报告主要存在以下三类问题：一是部分自收自支事业单位、有预算拨款关系的社会团体未纳入编报范围，总预算会计报表编制不完整；二是未按权责发生制核算税收收入，未调整股权投资和未分析填列土储收入；三是在财政直接支出中将资本性支出计入了费用。第一类问题影响了政府综合财报的完整性，后两类问题影响了政府综合财报的准确性。

（三）造成上述问题的原因分析

无论是部门财务报告的问题还是综合财务报告的问题，究其本质大部分是会计核算不准确造成的，由于单位财务人员对《政府会计制度》的学习和理解不够，尚不能熟练掌握收付实现制和权责发生制之间的差异。此外资产管理水平较低和对账不及时、不规范也是造成问题的重要原因。

四、从审计视角出发优化财报编制工作的几点建议

（一）强化主体责任

政府财务报告制度是全面系统地反映政府财务状况、运营成果和履行受托责任情况的综合性报告，所有部门都需要参与其中，并保持步调一致。财政部门应加大推动贯彻《政府会计制度》的力度，督促部门单位进一步修订完善财务核算、财务监督和内控制度，严格落实编报主体责任，确保政府综合财报编制真实、准确。

（二）加快资产登记入账

资产入账是权责发生制报告的一项重要基础工作，也是降低政府资产负债率的有效手段。行政事业单位要重点对公共基础设施、无形资产（包含土地使用权价值）、文物文化资产、受托管理资产等进行全面清查核实，开展价值评估，界定产权归属。财政部门应督促部门单位将清查核实、界定后的各项资产按新的会计制度规定，纳入会计核算，计提折旧，补录资产信息系统。各区财政部门还应对区政府投资的国有企业进行清理，盘点清存量，登记好增量。

（三）加快公共基础设施清理入账

财政部门应督促管理维护部门加快对存量公共基础设施的清理，办理相关产权手续，及时进行会计核算。在相关资产、负债未剥离，尚未交付给管理维护部门前，由负责建设的平台企业将其纳入核算范围，在企业资产负债表中真实准确反映资产负债状况。

五、完善政府财务报告审计的一些思考

（一）合理确定审计目标

开展政府财务报告审计高度依赖于当地政府财务报告的编制情况，因各地编制水平不同，在政府财务报告审计开展初期，审计目标可以侧重真实、兼顾合规，从重点科目、重点业务入手，由局部向整体推进，逐步促进完善政府财务报告编制工作、夯实政府财务报告编制基础、提升政府财务报告信息质量。另外，考虑到单独实施专门的政府财务报告审计项目的条件尚不成熟，建议将财务报告审计业务放在预算执行和编制决算草案情况审计、政策跟踪审计等其他项目中一并实施。

（二）尽早开展数据积累

为便于后期进行项目复盘和探索模块化审计，特别是利用大数据手段审查政府财报编制范围是否完整等事项，尽早开展政府财务报告审计领域的数据积累很有必要。据了解，大多数地方财报编制系统采用的是网络版软件，数据集中存储在省级服务器上，建议由省厅统一采集财报系统备份数据，然后逐级下发，由各地自行采集行政事业单位开办的企业登记信息等外围数据。

（三）多渠道反映政府财报审计的结果

现阶段主要是将政府财报审计纳入预算执行情况审计、决算草案审计等项目统筹安排实施，财报审计的成果除了作为预算执行情况审计报告或决算草案审计报告中的部分内容反映外，还应采取审计专报等恰当方式向本级人大常委会备案审计结果，同时探索完善审计报告备案制度。（胡晓锋）

参考文献：

[1]《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕6 号)

http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2805998.html

[2]《审计署办公厅关于印发政府财务报告审计办法(试行)的通知》(审办财发〔2020〕74号)

http://www.audit.gov.cn/n11/n536/n539/c141399/content.html.

[3]《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》

http://jx.mof.gov.cn/xxgk/zhengcefagui/202001/t20200109_3457149.html.

[4]《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》

http://gks.mof.gov.cn/guizhangzhidu/202001/t20200103_3454468.html.

[5]《政府财务报告审计办法(试行)解读》