探析稳增长促改革调结构惠民生防风险金融政策扶持小微企业中存在的问题及建议

武汉市审计局 马玲玲

摘要:近年来，国务院及省、市政府在实施“稳增长促改革调结构惠民生防风险”（以下简称稳促调惠防）中出台了一系列金融政策措施。了解相关政策措施贯彻落实情况，特别是政府在防范金融风险、扶持小微企业发展，金融机构为缓解小微企业融资难融资贵方面采取的主要措施及成效，揭示相关问题，对进一步改善和深化小微企业金融服务，稳定经济增长具有十分重要的意义。

关键词：金融政策  小微企业  融资难  融资贵

2014年8月，全国各级审计机关根据《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》文件精神，确定对19个方面、63项政策措施的落实情况进行审计。这是党和国家交给审计机关的一项重要任务，体现审计监督职能的不断强化，突显审计服务国家治理的功能，是审计工作定位的重大转变。同年10月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，核心思想是推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，实现审计监督全覆盖，更好地服务改革发展，切实维护经济秩序和促进廉政建设，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。

武汉市按照国家经济战略布局的要求，主动适应形势发展新要求，围绕深化金融改革与发展、提升金融服务实体经济能力，以“揭示金融风险、维护资金安全、推动改革创新、促进健康发展”为工作目标，选取相关地区，积极开展“稳促调惠防”金融政策措施扶持小微企业的审计调查，为化解小微企业融资难、融资贵难题集智聚思。笔者结合此次审计调查，谈谈“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”金融政策扶持小微企业中存在的问题，并提出相关建议。

一、   小微企业的现状及规模

在稳促调惠防金融政策措施的推动下，全国金融机构对小微企业的信贷投放稳步增长。从2015年3月末至2017年3月末，全国金融机构贷款（本外币口径）余额逐年增加，小微企业贷款余额逐年增加（如下图1所示），小微企业贷款余额占各项贷款余额的比例逐年升高，小微企业贷款增速始终高于各项贷款平均增速，小微企业申贷获得率保持在90%以上且逐年上升（如下图2所示），小微企业贷款户数从1129.07万户增加到1362.95万户， 连续三年实现了“三个不低于”目标（即小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速，小微企业贷款户数不低于上年同期户数，小微企业申贷获得率不低于上年同期水平）。

（以上数据来源：中国银行业监督管理委员会）

就武汉市而言，2016年新增小微企业贷款581.88亿元，同比多增479.11亿元，增速快于全部贷款增速8.08个百分点。截至2016年年末，全市小微企业贷款余额3612.35亿元，同比增长25.12%，申贷获得率87.22%，贷款户数83259户，实现了“三个不低于”目标。（数据来源：2016年武汉金融发展报告）

一、   开展稳促调惠防金融政策扶持小微企业审计调查的必要性

小微企业是地方经济社会发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。加大对小微企业特别是改革中新生者的扶持，让它们在公平竞争中搏击壮大，可推动大众创业、万众创新，也能增添社会活力和发展内生动力，促进经济稳定增长和民生改善。近年来，国内经济增速放缓，经营压力增大，经营成本上升，融资困难和贵等问题仍然是众多小微企业共同面临的困境。保持小微企业健康稳定发展对于保持经济增长、调节经济结构、促进人员就业、保持社会和谐稳定发展具有重大意义。

稳促调惠防政策执行审计就是围绕国务院、省、市颁布的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的宏观调控政策措施，在地方的贯彻落实情况进行实时动态审计监督，通过审计反映地方执行政策措施的成效，揭露政策贯彻落实中存在的问题，并分析原因、提出建议，确保政策落地，实现政策目标。通过审计调查，可以深入掌握扶持小微企业政策的执行效果，为政府决策部门提供真实详细的一手资料，推动金融机构创新信贷服务与管理体系，完善区域融资担保体系建设，促进小微企业规范自身经营管理，帮助小微企业赢得“大未来”。这项工作对防范金融领域风险隐患、激发地方经济活力等方面具有重要意义。

二、   稳促调惠防金融政策扶持小微企业审计调查的目的和方法

（一）审计调查目的

围绕企业融资难融资贵的现状，对国务院近年来出台的相关金融政策措施落实情况进行审计调查，摸清近两年来有关县市贯彻落实稳促调惠防相关各项金融政策措施的作用和效果，揭示反映金融政策措施落实不到位，特别是金融服务县域小微企业面临的主要困难、存在的突出和亟需解决的问题，从政策、体制和机制等宏观层面综合分析调查资料，提出进一步贯彻落实金融政策措施，构建合理金融服务体系，稳定经济增长、激发经济活力的审计建议。

（二）审计调查的方法和主要内容

稳促调惠防政策执行审计表现出审计对象广泛、审计内容丰富、审计时效性强、审计方法多样等特点。因此有别于其他审计工作，必须统筹安排，科学组织，突出重点。在按照上级审计机关要求的提前下，结合地方实际，选择专项，逐个突破，形成审计成果。在查深查透的基础上，深入分析深层次原因，有针对性、可操作性地提出促进政策完善、扶持小微企业发展的意见和建议。

审计调查的主要内容是党委、政府及部门贯彻执行中央和省市金融政策扶持小微企业的决策部署，领导本地区金融工作、统筹本地区小微企业发展战略和规划，重大经济决策情况，决策制度建立执行情况等。

审计调查的对象涉及市区政府、财政、经信等有关部门、政府融资平台、金融监管机构及当地银行、保险公司、信用担保机构以及大量小微企业。审计对象分散，覆盖面很广，为了提高审计工作效率和质量，必须探索数字化审计。总体上，通过听取汇报、座谈交流、实地走访、问卷调查等形式，采取“点面结合”的抽样方式。在数据分析上，把握以下四个环节：   

一是数据库系统采集数据与手工填报数据表格相结合。围绕审计调查的目标和重点，根据政府绩效考核、金融监管相关指标设计小微企业融资问卷调查表，采集财政部门的财政数据、人行管理系统中金融统计数据、统计部门关于小微企业的统计数据；通过商务、建设、经信、科技等相关部门了解企业经营状况，按照多样性、代表性、规模性原则确定调查企业的户数和企业名称。

二是数据校验，进行预处理。对比所得数据，去伪存真，去粗存精，锁定重点审计数据，形成审计思路，进一步从民政、工商、经信等部门取得数据。

三是利用计算机手段，关联比对分析数据，重点分析财政专项资金、转移支付、税收优惠、融资担保等政策支持小微企业执行情况，如审查小额贷款贴息资金、县域经济调度资金等，看是否存在企业重复申报财政贴息资金、不符合条件的人员享受财政贴息等违纪违规问题。

四是广撒网，向本区域全部小微企业发放调查问卷，根据企业的基本情况、围绕融资难、融资贵等内容勾选的答案进行数据分析，形成可靠的结论性数据，并对重点企业进行走访、座谈，进一步取得真实的调查实例。

三、   扶持小微企业的金融政策执行中存在的问题和原因剖析

融资难、融资贵的问题一直是制约着小微企业发展壮大的重要因素之一，扶持小微企业的金融政策是否合理、落实是否到位、发挥效果如何，需要在实践中全面衡量、科学评价。这里以笔者参加的对H区开展审计调查为例，该区人民政府、金融监管部门和金融机构对所辖区域小微企业发展高度重视，先后出台了一系列扶持政策，如成立区域中小企业服务超市，为小微企业开展培训、融资辅导等相关服务；政府与金融机构合作，财政出资进行风险补偿，推出“惠农银保贷”、“助保贷”、“政融通”等信贷产品，截至2016年6月底贷款余额共计14550万元，惠及小微企业共计39家；2014年至2016年H区金融机构推出创新小微企业金融产品共计34个，累计发放贷款共计56632万元；截止2016年6月底，全区涉农银行累计发放土地经营权抵押贷款64986万元，惠及涉农企业160多家。信贷投放总量不断提高，但这些政策在执行中仍存在一些问题，小微企业融资难、融资贵的难题依然存在。

（一）调查数据显示存在以下方面的问题

1.扶持小微企业财政专项资金落实不到位、管理不规范。

县域经济和农产品加工园区产业发展调度资金（以下简称调度资金）年初以调度方式借出，年底收回，借给重点企业短期周转。审计调查H区发现，截至2016年6月底，财政部门当年安排调度资金65500万元，落实到企业60410万元，未安排落实到企业5090万元；收到调度资金至拨付调度资金的时间间隔超过30天，这在一定程度上影响资金的使用放大效应。部分调度资金逾期未收回，存在一定风险。截至2016年6月底， 2014年至2015年安排调度资金逾期未收回共计7100万元。按照《湖北省县域经济发展调度资金管理暂行办法》和《湖北省农产品加工园区产业发展调度资金管理暂行办法》规定，县（市、区）财政部门使用调度资金不得对企业收取资金占用费。而调查显示，存在部分街道财政所违规按照月利率3‰向企业收取资金占用费的问题。

2. 银行发放小额担保贷款积极性不高，少量财政贴息资金支持的对象不符合条件。

审计调查显示，H区2014年至2016年2季度，累计发放小额担保贷款450笔4324万元。其中：2014年发放371笔3365万元；2015年发放53笔525万元；2016年发放26笔434万元；小额担保贷款发放的笔数及金额逐年减少，未充分发挥财政资金杠杆放大效应。抽查小额担保贷款贴息申报资料及信贷档案发现，有两名不符合财政贴息资金支持对象条件的社区工作人员，申请小额担保贷款，并取得财政贴息资金补贴3万余元。

3. 小微企业融资服务体系不健全。

小微企业仍按行业管理，信息分散在各职能部门，且只有规模以上企业信息，缺乏对小微企业的全面统计数据。如经信部门管理工业行业企业、农业部门管理农业行业企业、商务部门管理商贸行业企业、住建部门管理建筑行业企业，小微企业信息分散。部分区域尚未建立资担保抵（质）押登记公示和查询平台、小微企业统计、监测和定期发布制度，金融机构贷款前审查缺乏完整可靠的数据支撑，贷前审查的难度和成本大，同时制约贷后跟踪检查，影响金融机构对小微企业放贷的积极性。

4. 基层小微企业融资渠道依然单一。

经对小微企业问卷调查，在发生过融资的348家企业中，193家企业通过银行融资，61家企业通过民间借贷融资，64家企业向亲友借款，没有企业开展过直接融资，申请银行贷款仍是小微企业融资的主要途径。单一的融资渠道，凸显了小微企业融资难的困囧现状。

5.基层金融机构贷款投放不足，信贷政策落实不到位。

（1）基层金融机构对小微企业贷款投放相对不足。截至2015年底，调查区域14家银行中10家对小微企业贷款增速低于全部贷款平均增速，9家对小微企业贷款增量低于上年同期；部分银行对小微企业信贷投放未达到“两个不低于”要求。截至2015年底，14家银行贷款总额2244921万元，其中投向房地产和其他限制性行业贷款373130万元，占贷款总额的17%，其中5家银行投向房地产和其他限制性行业的贷款占比高于此比例，2家银行投向房地产和其他限制性行业的贷款占比高于50%，信贷过度投向房地产行业和限制性行业。2014年，调查区域获得银行贷款的企业有3104家，其中获得贷款的小微企业2563家；2015年，该区获得银行贷款的企业有4764家，其中获得贷款的小微企业3150家；2016年6月底，该区获得银行贷款的企业有3921家，其中获得贷款的小微企业2286家；如图3所示，获得贷款的小微企业数量占比逐年降低。

（2）小微企业贷款程序繁杂，服务效率低。大部分小微企业希望短时间获得贷款，最长不超过两个月，而实际情况是调查区域14家银行业金融机构中仅有4家有信贷决策权，部分金融机构小微企业贷款环节比其他对公客户贷款环节更多，需对贷款抵押物进行二次评估。基层银行无信贷权限、内部审批环节多，导致贷款审批时间短则2个月，长则3个月甚至半年以上，难以解决小微企业燃眉之急。

（3）对小微企业不良贷款的容忍度不够。调查区域14家银行业金融机构中，10家银行小微企业贷款不良率考核指标与其他贷款实行同一标准，11家机构小微企业贷款呆账核销程序与其他贷款实行同一标准，影响基层银行和人员向小微企业放贷的积极性。

6.小微企业征信不足，不良贷款率高。

对374户小微企业问卷调查显示，294户企业有融资需求，占比79%；149户企业因抵押担保不足、信用等级低等原因、31户企业因规模小、经营状况不佳等原因导致银行未能满足融资需求，占有融资需求企业户数的61%。根据H区人民银行提供的数据，如表1所示，该区14家银行小微企业不良贷款率逐年上升，且一直高于同期银行不良贷款率，其中某银行小微企业不良贷款率高达26.47%。

表1  H区不良贷款率情况

7. 小微企业融资贵的问题普遍存在。

据调查测算，一般正常抵押贷款融资成本不超过10%，但对有融资的226户企业调查显示，159户企业融资成本超过10%，其中最高融资成本超过30%，融资贵的企业占比70%。小微企业融资贵有以下三种突出的表现形式：

一是金融机构对小微企业贷款中的中介服务和资金管理提出特殊要求，如必须由银行认可的中介机构出具评估结论，必须提供信用评级、信用担保等资料，存贷挂钩，搭售保险产品，要求转移基本户等。二是部分金融机构违规在正常贷款利息外，以上门送单取单手续费、应收账款管理费等名义收取额外费用。三是部分担保公司违规在担保费外收取客户风险保证金，用于向银行缴纳保证金。以上行为减少了小微企业实际可用贷款，变相提高了小微企业贷款成本。

（二）多层面原因造成小微企业融资难、融资贵

1. 主管部门责任认识不清晰、不作为、慢作为。

调度资金的主体责任是各级财政部门，资金使用涉及经信、工商等相关部门，部门之间职责划分不清，导致政策执行不到位。调度资金基础工作不到位，未建立资金使用项目库，分配调度资金缺乏规划，导致资金下达后需要花费大量时间寻找企业，选择企业无依据、调度资金安排不及时，加大了调度资金逾期收不回的风险。上级财政部门通过国库调度方式扣回逾期未归还调度资金，调度资金风险全部集中在基层财政部门，造成基层财政部门财力紧张，相关工作人员有畏难抗拒情绪，有些部门怕担责任，可能干脆让调度资金沉睡在财政账户，这与制定该项政策的初衷背道而驰，未起到支持实体经济发展的作用。

2.政府及监管层面信息平台不健全，基层部门支持小微企业力度不强。

    服务小微企业的信息平台建设不健全、功能不完善、覆盖面有限，仍存在诸如政、银、企之间信息不对称、小微企业统计监测机制未建立等情况。政府虽然把扶持小微企业发展放在应有的高度予以重视，但一些部门、街道片面强调“抓大放小、扶优壮强”，存在重视大企业、轻视小微企业的现象。经信、商务、统计局等部门重点监测规模以上企业，而占企业户数98.26%的小微企业被边缘化，小微企业运行状况缺乏有效的监测，有的街道根本就没有建立小微企业运行状况管理台账。

3.银行业金融机构层面存在政策执行不到位，有“惧贷”现象。

金融机构没有适当下放贷款审批权限，基层银行审贷流程和服务时效与中小企业对贷款短、频、快的临时需求特点不协调。相比大企业而言，小微企业信贷服务成本较高，盈利较少，贷款风险高，部分金融机构仍偏好于大企业，对小微企业采取“高风险高收益”原则放贷，变相提高贷款门槛。各金融机构信贷风险管理更加严格，一旦放贷收不回，贷款相关经办人员要被追责，以致很多信贷人员产生“惧贷”心理。

4.小微企业自身存在经营管理水平低、治理结构不完善、对政策缺乏了解。

小微企业经营管理水平低，规模小、资产少、内部治理和抗风险能力极弱，破产或经营转向发生率较高。部分优质小微企业盲目扩张，对自己不熟悉或者风险较大的行业进行投资，资金链断裂导致企业无以为继。小微企业内部管理制度不健全，财务信息不透明，如“过桥”资金、民间借贷等导致小微企业信用风险高、经营状况难以把握；对国家政策不了解，未享受到国家的各项优惠扶持政策。部分小微企业不注重信用积累，消极逃废债务，信用等级不高。

五、贯彻落实稳促调惠防金融政策，扶持小微企业发展的对策及建议

当前，我国经济下行压力依然较大，有效化解融资难融资贵的难题，更好地发挥金融对实体经济的支持作用，将成为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要手段。

（一）政府部门做好服务“加减借”，进一步强化政策执行力度。

做好“加法”，发挥政府主导作用，深入基层、企业，做好政策宣传和落实工作；进一步建立完善小微企业服务平台，如健全金融产品及重点项目推介、银企即时对接等功能，帮助小微企业整合融资资源、拓宽融资渠道、实现融资信息对接，同时，积极推进小微企业信用制度建设，建立小微企业信息库和企业负责人信用档案，与各金融机构联网，实现资源共享；完善区域融资担保体系，确保政府性融资担保机构设立均衡，辐射范围实现区域性全覆盖，建立对小微企业、涉农信贷业务的风险分担机制。做好“减法”，清理不必要的资质、资格审批，为小微企业降门槛、除障碍；严控新增收费项目，有关部门要在权限范围内减轻小微企业税费负担，让企业轻装上阵；进一步加强中介服务市场、小额贷款行业管理，监督中介机构及小贷公司规范经营、合理收费，规范中介机构的服务标准；提高政府征信、查询平台信息更新频率，减少信息不对称，便于金融机构及时掌握小微企业经营状况，提高放贷效率。做好“借力”，加大政府购买公共服务力度，鼓励和支持中介机构对小微企业创业辅导、会计法律、人力资源、管理咨询、信息化建设等公共服务需求提供低费或免费服务。根据小微企业的个性化需求，支持中介机构提供个案诊断和辅导，引导企业转型升级。支持保险公司为小微企业发展提供保险服务，推进市区两级小额贷款保证保险试点工作，充分发挥财政资金撬动信贷资金的杠杆作用，缓解小微企业贷款难问题。

（二）职能部门要加强监管协作，研究金融风险防范机制，优化区域金融环境。

建立服务小微企业发展的协调机制，指定或明确牵头部门统一协调，强化工商、税务、财政、公安、司法和金融部门的监管协作，加强对小微企业的管理和引导，实现信息共享、公开的规范化和常态化，打通政银企信息通道，提升金融监管协调的有效性。支持银行与保险机构合作，开展小额贷款保证保险和信用保险，探索商业保险参与小微企业融资再担保机制；支持银行与融资性担保公司合作，建立风险分担机制，为小微企业提供有力资金支持，全面构建小微企业客户分层分类产品和服务体系。优化信用环境，各行业监管部门要建立业务动态信息监测和统计分析制度，经常开展专项检查工作，定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，维护金融稳定；加大金融信用环境建设的力度和对失信客户的管控力度，严厉打击各种骗贷、逃废债行为，如将失信客户纳入黑名单，对失信客户出国境给予控制等，提高失信客户的违约成本，净化金融环境，保障正当金融活动有序、高效进行。同时要对中小微企业加大金融法律、法规、政策的宣传教育力度，增强法治观念，营造良好的法治环境，促进金融业健康发展。

（三）主管部门强化主体责任，扩大覆盖面，提升管理质效。

    对调度资金等财政扶持资金，强化管理主体责任，建立以财政部门为主体责任，各主管部门协调配合的管理机制。完善资金保障和预警机制，建立项目库，按照扶优扶强原则科学选择企业。主管部门要加强资金使用情况的监督，动态掌握借款企业的经营状况，及时发现风险，减少财政资金损失。对让调度资金沉淀财政账户等不作为、慢作为的行为要严肃追责问责；对认真履职尽责，因其他原因导致资金存在的风险的行为要予以尽职免责，充分发挥财政资金支持本地实际经济发展的重要作用。对小微企业，抓好“特、聚、提”。“特”是特色，主管部门要积极打造工业园、产业园等园区特色，定位明确，形成园区特色鲜明的产业链，围绕产业链谋划创新链，推广产业链、产业集群抱团融资，“龙头企业+企业群体”信贷模式，同时鼓励小微企业通过股权、债权等途径开展直接融资，帮助小微企业发展壮大；“聚”是促进小微企业集聚，定期收集项目、企业融资需求信息，引入小微业务特色支行、小微企业专营部门，配备小微业务专营团队，提升服务小微企业的专业化水平，提高融资效率。“提”是提高企业素质，通过送文件、讲政策、微信公众号等多种形式积极帮助小微企业加强财务管理，增强信用意识，不断优化自身的财务状况，提高企业信用等级。

（四）金融机构要大力发展普惠金融，积极推出服务小微企业的金融创新产品，增强服务地方经济发展的理念。

积极贯彻落实“发展普惠金融”的国家战略，精准定位金融服务对象，精准明确金融服务策略，精准落实金融服务举措，努力提升金融服务水平和质量。基层金融机构要积极向上争取政策和资金，尤其是国有商业银行应加强与上级行的沟通，及时反映本区经济发展金融需求，以及金融环境变化，下放信贷权限，简化审批流程，及时出台适合本地区的金融支持政策，为地方经济的发展提供优惠的政策和资金保障，帮助小微企业提高融资效率。金融机构应立足本区经济发展的金融要求，认真贯彻落实已经出台的各项支持县域经济发展和扶持小微企业发展的金融政策措施，加大对战略性新兴产业、节能环保、自主创新等方面的支持力度，积极探索和研究小微企业经营模式及特点，针对小微企业制定个性化的金融服务方案，“量体裁衣”打造小微企业信贷产品，扩大抵质押物的范围，积极发展应收账款质押贷款、股权质押贷款、知识产权质押贷款、小额循环贷款等支小信贷业务，持续加大涉农信贷投放，扎实推进农村“两权”抵押贷款（指农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款）试点，继续深入推进农村信贷产品创新，推动金融机构网点和服务下沉，改进金融服务方式，简化审批手续，促进基础金融服务全面覆盖。严格按照《商业银行服务价格管理办法》规定，规范小微企业融资过程中担保、评估、登记、审计、保险等中介机构和有关部门乱收费行为，降低小微企业融资成本。对小微企业贷款实施差别化的信贷管理制度和监管、考核机制，在机制创新、市场创新、产品创新和模式创新等方面给予更高的风险容忍度，实施尽职免责机制。

（五）小微企业要提高自身管理水平，规范经营，提升信用等级。

资本具有追逐利润、规避风险的本性，要解决小微企业融资难、融资贵的问题，就意味着小微企业要降低资本风险或提高资本回报。因此，小微企业首要是提高企业管理水平，加强企业财务管理，规范经营，依法纳税，树立口碑和品牌意识，建立、保持并切实提高核心竞争力、盈利能力、抗风险能力。定期对员工进行企业财务管理、金融政策等方面的培训，强化自身素质，对外塑造良好的企业形象；树立诚信意识，实施主动的信用积累，增强企业整体信用，降低资金提供者的投资风险。小微企业应增强主观能动性，谋取发展机遇，加强与政府行业主管部门的沟通，了解国家的各项优惠扶持政策，主动接受政府的引导服务，争取财政资金的扶持；积极主动地与金融机构接洽，了解掌握信贷政策，在项目的选择、扩大经营范围以及管理上逐步达到金融部门的信贷要求，逐步增加生存能力。

参考文献：

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[2]中国银行业监督管理委员会普惠金融部.2017年一季度银行业金融机构小微企业贷款实现“三个不低于”目标[EB/OL]. http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/14967467AD534CBAB4A6F488703D8508.html,2017-04-28/2017-08-31.

[3]中国银行业监督管理委员会普惠金融部.2016年一季度小微企业金融服务基本情况[EB/OL]. http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/220A7FA6D357494F9E1B10A7D9A4B721.html,2016-06-01/2017-08-31.

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探析稳增长促改革调结构惠民生防风险金融政策扶持小微企业中存在的问题及建议

武汉市审计局 马玲玲

摘要:近年来，国务院及省、市政府在实施“稳增长促改革调结构惠民生防风险”（以下简称稳促调惠防）中出台了一系列金融政策措施。了解相关政策措施贯彻落实情况，特别是政府在防范金融风险、扶持小微企业发展，金融机构为缓解小微企业融资难融资贵方面采取的主要措施及成效，揭示相关问题，对进一步改善和深化小微企业金融服务，稳定经济增长具有十分重要的意义。

关键词：金融政策  小微企业  融资难  融资贵

2014年8月，全国各级审计机关根据《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》文件精神，确定对19个方面、63项政策措施的落实情况进行审计。这是党和国家交给审计机关的一项重要任务，体现审计监督职能的不断强化，突显审计服务国家治理的功能，是审计工作定位的重大转变。同年10月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，核心思想是推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，实现审计监督全覆盖，更好地服务改革发展，切实维护经济秩序和促进廉政建设，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。

武汉市按照国家经济战略布局的要求，主动适应形势发展新要求，围绕深化金融改革与发展、提升金融服务实体经济能力，以“揭示金融风险、维护资金安全、推动改革创新、促进健康发展”为工作目标，选取相关地区，积极开展“稳促调惠防”金融政策措施扶持小微企业的审计调查，为化解小微企业融资难、融资贵难题集智聚思。笔者结合此次审计调查，谈谈“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”金融政策扶持小微企业中存在的问题，并提出相关建议。

一、   小微企业的现状及规模

在稳促调惠防金融政策措施的推动下，全国金融机构对小微企业的信贷投放稳步增长。从2015年3月末至2017年3月末，全国金融机构贷款（本外币口径）余额逐年增加，小微企业贷款余额逐年增加（如下图1所示），小微企业贷款余额占各项贷款余额的比例逐年升高，小微企业贷款增速始终高于各项贷款平均增速，小微企业申贷获得率保持在90%以上且逐年上升（如下图2所示），小微企业贷款户数从1129.07万户增加到1362.95万户， 连续三年实现了“三个不低于”目标（即小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速，小微企业贷款户数不低于上年同期户数，小微企业申贷获得率不低于上年同期水平）。

（以上数据来源：中国银行业监督管理委员会）

就武汉市而言，2016年新增小微企业贷款581.88亿元，同比多增479.11亿元，增速快于全部贷款增速8.08个百分点。截至2016年年末，全市小微企业贷款余额3612.35亿元，同比增长25.12%，申贷获得率87.22%，贷款户数83259户，实现了“三个不低于”目标。（数据来源：2016年武汉金融发展报告）

一、   开展稳促调惠防金融政策扶持小微企业审计调查的必要性

小微企业是地方经济社会发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。加大对小微企业特别是改革中新生者的扶持，让它们在公平竞争中搏击壮大，可推动大众创业、万众创新，也能增添社会活力和发展内生动力，促进经济稳定增长和民生改善。近年来，国内经济增速放缓，经营压力增大，经营成本上升，融资困难和贵等问题仍然是众多小微企业共同面临的困境。保持小微企业健康稳定发展对于保持经济增长、调节经济结构、促进人员就业、保持社会和谐稳定发展具有重大意义。

稳促调惠防政策执行审计就是围绕国务院、省、市颁布的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的宏观调控政策措施，在地方的贯彻落实情况进行实时动态审计监督，通过审计反映地方执行政策措施的成效，揭露政策贯彻落实中存在的问题，并分析原因、提出建议，确保政策落地，实现政策目标。通过审计调查，可以深入掌握扶持小微企业政策的执行效果，为政府决策部门提供真实详细的一手资料，推动金融机构创新信贷服务与管理体系，完善区域融资担保体系建设，促进小微企业规范自身经营管理，帮助小微企业赢得“大未来”。这项工作对防范金融领域风险隐患、激发地方经济活力等方面具有重要意义。

二、   稳促调惠防金融政策扶持小微企业审计调查的目的和方法

（一）审计调查目的

围绕企业融资难融资贵的现状，对国务院近年来出台的相关金融政策措施落实情况进行审计调查，摸清近两年来有关县市贯彻落实稳促调惠防相关各项金融政策措施的作用和效果，揭示反映金融政策措施落实不到位，特别是金融服务县域小微企业面临的主要困难、存在的突出和亟需解决的问题，从政策、体制和机制等宏观层面综合分析调查资料，提出进一步贯彻落实金融政策措施，构建合理金融服务体系，稳定经济增长、激发经济活力的审计建议。

（二）审计调查的方法和主要内容

稳促调惠防政策执行审计表现出审计对象广泛、审计内容丰富、审计时效性强、审计方法多样等特点。因此有别于其他审计工作，必须统筹安排，科学组织，突出重点。在按照上级审计机关要求的提前下，结合地方实际，选择专项，逐个突破，形成审计成果。在查深查透的基础上，深入分析深层次原因，有针对性、可操作性地提出促进政策完善、扶持小微企业发展的意见和建议。

审计调查的主要内容是党委、政府及部门贯彻执行中央和省市金融政策扶持小微企业的决策部署，领导本地区金融工作、统筹本地区小微企业发展战略和规划，重大经济决策情况，决策制度建立执行情况等。

审计调查的对象涉及市区政府、财政、经信等有关部门、政府融资平台、金融监管机构及当地银行、保险公司、信用担保机构以及大量小微企业。审计对象分散，覆盖面很广，为了提高审计工作效率和质量，必须探索数字化审计。总体上，通过听取汇报、座谈交流、实地走访、问卷调查等形式，采取“点面结合”的抽样方式。在数据分析上，把握以下四个环节：   

一是数据库系统采集数据与手工填报数据表格相结合。围绕审计调查的目标和重点，根据政府绩效考核、金融监管相关指标设计小微企业融资问卷调查表，采集财政部门的财政数据、人行管理系统中金融统计数据、统计部门关于小微企业的统计数据；通过商务、建设、经信、科技等相关部门了解企业经营状况，按照多样性、代表性、规模性原则确定调查企业的户数和企业名称。

二是数据校验，进行预处理。对比所得数据，去伪存真，去粗存精，锁定重点审计数据，形成审计思路，进一步从民政、工商、经信等部门取得数据。

三是利用计算机手段，关联比对分析数据，重点分析财政专项资金、转移支付、税收优惠、融资担保等政策支持小微企业执行情况，如审查小额贷款贴息资金、县域经济调度资金等，看是否存在企业重复申报财政贴息资金、不符合条件的人员享受财政贴息等违纪违规问题。

四是广撒网，向本区域全部小微企业发放调查问卷，根据企业的基本情况、围绕融资难、融资贵等内容勾选的答案进行数据分析，形成可靠的结论性数据，并对重点企业进行走访、座谈，进一步取得真实的调查实例。

三、   扶持小微企业的金融政策执行中存在的问题和原因剖析

融资难、融资贵的问题一直是制约着小微企业发展壮大的重要因素之一，扶持小微企业的金融政策是否合理、落实是否到位、发挥效果如何，需要在实践中全面衡量、科学评价。这里以笔者参加的对H区开展审计调查为例，该区人民政府、金融监管部门和金融机构对所辖区域小微企业发展高度重视，先后出台了一系列扶持政策，如成立区域中小企业服务超市，为小微企业开展培训、融资辅导等相关服务；政府与金融机构合作，财政出资进行风险补偿，推出“惠农银保贷”、“助保贷”、“政融通”等信贷产品，截至2016年6月底贷款余额共计14550万元，惠及小微企业共计39家；2014年至2016年H区金融机构推出创新小微企业金融产品共计34个，累计发放贷款共计56632万元；截止2016年6月底，全区涉农银行累计发放土地经营权抵押贷款64986万元，惠及涉农企业160多家。信贷投放总量不断提高，但这些政策在执行中仍存在一些问题，小微企业融资难、融资贵的难题依然存在。

（一）调查数据显示存在以下方面的问题

1.扶持小微企业财政专项资金落实不到位、管理不规范。

县域经济和农产品加工园区产业发展调度资金（以下简称调度资金）年初以调度方式借出，年底收回，借给重点企业短期周转。审计调查H区发现，截至2016年6月底，财政部门当年安排调度资金65500万元，落实到企业60410万元，未安排落实到企业5090万元；收到调度资金至拨付调度资金的时间间隔超过30天，这在一定程度上影响资金的使用放大效应。部分调度资金逾期未收回，存在一定风险。截至2016年6月底， 2014年至2015年安排调度资金逾期未收回共计7100万元。按照《湖北省县域经济发展调度资金管理暂行办法》和《湖北省农产品加工园区产业发展调度资金管理暂行办法》规定，县（市、区）财政部门使用调度资金不得对企业收取资金占用费。而调查显示，存在部分街道财政所违规按照月利率3‰向企业收取资金占用费的问题。

2. 银行发放小额担保贷款积极性不高，少量财政贴息资金支持的对象不符合条件。

审计调查显示，H区2014年至2016年2季度，累计发放小额担保贷款450笔4324万元。其中：2014年发放371笔3365万元；2015年发放53笔525万元；2016年发放26笔434万元；小额担保贷款发放的笔数及金额逐年减少，未充分发挥财政资金杠杆放大效应。抽查小额担保贷款贴息申报资料及信贷档案发现，有两名不符合财政贴息资金支持对象条件的社区工作人员，申请小额担保贷款，并取得财政贴息资金补贴3万余元。

3. 小微企业融资服务体系不健全。

小微企业仍按行业管理，信息分散在各职能部门，且只有规模以上企业信息，缺乏对小微企业的全面统计数据。如经信部门管理工业行业企业、农业部门管理农业行业企业、商务部门管理商贸行业企业、住建部门管理建筑行业企业，小微企业信息分散。部分区域尚未建立资担保抵（质）押登记公示和查询平台、小微企业统计、监测和定期发布制度，金融机构贷款前审查缺乏完整可靠的数据支撑，贷前审查的难度和成本大，同时制约贷后跟踪检查，影响金融机构对小微企业放贷的积极性。

4. 基层小微企业融资渠道依然单一。

经对小微企业问卷调查，在发生过融资的348家企业中，193家企业通过银行融资，61家企业通过民间借贷融资，64家企业向亲友借款，没有企业开展过直接融资，申请银行贷款仍是小微企业融资的主要途径。单一的融资渠道，凸显了小微企业融资难的困囧现状。

5.基层金融机构贷款投放不足，信贷政策落实不到位。

（1）基层金融机构对小微企业贷款投放相对不足。截至2015年底，调查区域14家银行中10家对小微企业贷款增速低于全部贷款平均增速，9家对小微企业贷款增量低于上年同期；部分银行对小微企业信贷投放未达到“两个不低于”要求。截至2015年底，14家银行贷款总额2244921万元，其中投向房地产和其他限制性行业贷款373130万元，占贷款总额的17%，其中5家银行投向房地产和其他限制性行业的贷款占比高于此比例，2家银行投向房地产和其他限制性行业的贷款占比高于50%，信贷过度投向房地产行业和限制性行业。2014年，调查区域获得银行贷款的企业有3104家，其中获得贷款的小微企业2563家；2015年，该区获得银行贷款的企业有4764家，其中获得贷款的小微企业3150家；2016年6月底，该区获得银行贷款的企业有3921家，其中获得贷款的小微企业2286家；如图3所示，获得贷款的小微企业数量占比逐年降低。

（2）小微企业贷款程序繁杂，服务效率低。大部分小微企业希望短时间获得贷款，最长不超过两个月，而实际情况是调查区域14家银行业金融机构中仅有4家有信贷决策权，部分金融机构小微企业贷款环节比其他对公客户贷款环节更多，需对贷款抵押物进行二次评估。基层银行无信贷权限、内部审批环节多，导致贷款审批时间短则2个月，长则3个月甚至半年以上，难以解决小微企业燃眉之急。

（3）对小微企业不良贷款的容忍度不够。调查区域14家银行业金融机构中，10家银行小微企业贷款不良率考核指标与其他贷款实行同一标准，11家机构小微企业贷款呆账核销程序与其他贷款实行同一标准，影响基层银行和人员向小微企业放贷的积极性。

6.小微企业征信不足，不良贷款率高。

对374户小微企业问卷调查显示，294户企业有融资需求，占比79%；149户企业因抵押担保不足、信用等级低等原因、31户企业因规模小、经营状况不佳等原因导致银行未能满足融资需求，占有融资需求企业户数的61%。根据H区人民银行提供的数据，如表1所示，该区14家银行小微企业不良贷款率逐年上升，且一直高于同期银行不良贷款率，其中某银行小微企业不良贷款率高达26.47%。

表1  H区不良贷款率情况

7. 小微企业融资贵的问题普遍存在。

据调查测算，一般正常抵押贷款融资成本不超过10%，但对有融资的226户企业调查显示，159户企业融资成本超过10%，其中最高融资成本超过30%，融资贵的企业占比70%。小微企业融资贵有以下三种突出的表现形式：

一是金融机构对小微企业贷款中的中介服务和资金管理提出特殊要求，如必须由银行认可的中介机构出具评估结论，必须提供信用评级、信用担保等资料，存贷挂钩，搭售保险产品，要求转移基本户等。二是部分金融机构违规在正常贷款利息外，以上门送单取单手续费、应收账款管理费等名义收取额外费用。三是部分担保公司违规在担保费外收取客户风险保证金，用于向银行缴纳保证金。以上行为减少了小微企业实际可用贷款，变相提高了小微企业贷款成本。

（二）多层面原因造成小微企业融资难、融资贵

1. 主管部门责任认识不清晰、不作为、慢作为。

调度资金的主体责任是各级财政部门，资金使用涉及经信、工商等相关部门，部门之间职责划分不清，导致政策执行不到位。调度资金基础工作不到位，未建立资金使用项目库，分配调度资金缺乏规划，导致资金下达后需要花费大量时间寻找企业，选择企业无依据、调度资金安排不及时，加大了调度资金逾期收不回的风险。上级财政部门通过国库调度方式扣回逾期未归还调度资金，调度资金风险全部集中在基层财政部门，造成基层财政部门财力紧张，相关工作人员有畏难抗拒情绪，有些部门怕担责任，可能干脆让调度资金沉睡在财政账户，这与制定该项政策的初衷背道而驰，未起到支持实体经济发展的作用。

2.政府及监管层面信息平台不健全，基层部门支持小微企业力度不强。

    服务小微企业的信息平台建设不健全、功能不完善、覆盖面有限，仍存在诸如政、银、企之间信息不对称、小微企业统计监测机制未建立等情况。政府虽然把扶持小微企业发展放在应有的高度予以重视，但一些部门、街道片面强调“抓大放小、扶优壮强”，存在重视大企业、轻视小微企业的现象。经信、商务、统计局等部门重点监测规模以上企业，而占企业户数98.26%的小微企业被边缘化，小微企业运行状况缺乏有效的监测，有的街道根本就没有建立小微企业运行状况管理台账。

3.银行业金融机构层面存在政策执行不到位，有“惧贷”现象。

金融机构没有适当下放贷款审批权限，基层银行审贷流程和服务时效与中小企业对贷款短、频、快的临时需求特点不协调。相比大企业而言，小微企业信贷服务成本较高，盈利较少，贷款风险高，部分金融机构仍偏好于大企业，对小微企业采取“高风险高收益”原则放贷，变相提高贷款门槛。各金融机构信贷风险管理更加严格，一旦放贷收不回，贷款相关经办人员要被追责，以致很多信贷人员产生“惧贷”心理。

4.小微企业自身存在经营管理水平低、治理结构不完善、对政策缺乏了解。

小微企业经营管理水平低，规模小、资产少、内部治理和抗风险能力极弱，破产或经营转向发生率较高。部分优质小微企业盲目扩张，对自己不熟悉或者风险较大的行业进行投资，资金链断裂导致企业无以为继。小微企业内部管理制度不健全，财务信息不透明，如“过桥”资金、民间借贷等导致小微企业信用风险高、经营状况难以把握；对国家政策不了解，未享受到国家的各项优惠扶持政策。部分小微企业不注重信用积累，消极逃废债务，信用等级不高。

五、贯彻落实稳促调惠防金融政策，扶持小微企业发展的对策及建议

当前，我国经济下行压力依然较大，有效化解融资难融资贵的难题，更好地发挥金融对实体经济的支持作用，将成为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要手段。

（一）政府部门做好服务“加减借”，进一步强化政策执行力度。

做好“加法”，发挥政府主导作用，深入基层、企业，做好政策宣传和落实工作；进一步建立完善小微企业服务平台，如健全金融产品及重点项目推介、银企即时对接等功能，帮助小微企业整合融资资源、拓宽融资渠道、实现融资信息对接，同时，积极推进小微企业信用制度建设，建立小微企业信息库和企业负责人信用档案，与各金融机构联网，实现资源共享；完善区域融资担保体系，确保政府性融资担保机构设立均衡，辐射范围实现区域性全覆盖，建立对小微企业、涉农信贷业务的风险分担机制。做好“减法”，清理不必要的资质、资格审批，为小微企业降门槛、除障碍；严控新增收费项目，有关部门要在权限范围内减轻小微企业税费负担，让企业轻装上阵；进一步加强中介服务市场、小额贷款行业管理，监督中介机构及小贷公司规范经营、合理收费，规范中介机构的服务标准；提高政府征信、查询平台信息更新频率，减少信息不对称，便于金融机构及时掌握小微企业经营状况，提高放贷效率。做好“借力”，加大政府购买公共服务力度，鼓励和支持中介机构对小微企业创业辅导、会计法律、人力资源、管理咨询、信息化建设等公共服务需求提供低费或免费服务。根据小微企业的个性化需求，支持中介机构提供个案诊断和辅导，引导企业转型升级。支持保险公司为小微企业发展提供保险服务，推进市区两级小额贷款保证保险试点工作，充分发挥财政资金撬动信贷资金的杠杆作用，缓解小微企业贷款难问题。

（二）职能部门要加强监管协作，研究金融风险防范机制，优化区域金融环境。

建立服务小微企业发展的协调机制，指定或明确牵头部门统一协调，强化工商、税务、财政、公安、司法和金融部门的监管协作，加强对小微企业的管理和引导，实现信息共享、公开的规范化和常态化，打通政银企信息通道，提升金融监管协调的有效性。支持银行与保险机构合作，开展小额贷款保证保险和信用保险，探索商业保险参与小微企业融资再担保机制；支持银行与融资性担保公司合作，建立风险分担机制，为小微企业提供有力资金支持，全面构建小微企业客户分层分类产品和服务体系。优化信用环境，各行业监管部门要建立业务动态信息监测和统计分析制度，经常开展专项检查工作，定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，维护金融稳定；加大金融信用环境建设的力度和对失信客户的管控力度，严厉打击各种骗贷、逃废债行为，如将失信客户纳入黑名单，对失信客户出国境给予控制等，提高失信客户的违约成本，净化金融环境，保障正当金融活动有序、高效进行。同时要对中小微企业加大金融法律、法规、政策的宣传教育力度，增强法治观念，营造良好的法治环境，促进金融业健康发展。

（三）主管部门强化主体责任，扩大覆盖面，提升管理质效。

    对调度资金等财政扶持资金，强化管理主体责任，建立以财政部门为主体责任，各主管部门协调配合的管理机制。完善资金保障和预警机制，建立项目库，按照扶优扶强原则科学选择企业。主管部门要加强资金使用情况的监督，动态掌握借款企业的经营状况，及时发现风险，减少财政资金损失。对让调度资金沉淀财政账户等不作为、慢作为的行为要严肃追责问责；对认真履职尽责，因其他原因导致资金存在的风险的行为要予以尽职免责，充分发挥财政资金支持本地实际经济发展的重要作用。对小微企业，抓好“特、聚、提”。“特”是特色，主管部门要积极打造工业园、产业园等园区特色，定位明确，形成园区特色鲜明的产业链，围绕产业链谋划创新链，推广产业链、产业集群抱团融资，“龙头企业+企业群体”信贷模式，同时鼓励小微企业通过股权、债权等途径开展直接融资，帮助小微企业发展壮大；“聚”是促进小微企业集聚，定期收集项目、企业融资需求信息，引入小微业务特色支行、小微企业专营部门，配备小微业务专营团队，提升服务小微企业的专业化水平，提高融资效率。“提”是提高企业素质，通过送文件、讲政策、微信公众号等多种形式积极帮助小微企业加强财务管理，增强信用意识，不断优化自身的财务状况，提高企业信用等级。

（四）金融机构要大力发展普惠金融，积极推出服务小微企业的金融创新产品，增强服务地方经济发展的理念。

积极贯彻落实“发展普惠金融”的国家战略，精准定位金融服务对象，精准明确金融服务策略，精准落实金融服务举措，努力提升金融服务水平和质量。基层金融机构要积极向上争取政策和资金，尤其是国有商业银行应加强与上级行的沟通，及时反映本区经济发展金融需求，以及金融环境变化，下放信贷权限，简化审批流程，及时出台适合本地区的金融支持政策，为地方经济的发展提供优惠的政策和资金保障，帮助小微企业提高融资效率。金融机构应立足本区经济发展的金融要求，认真贯彻落实已经出台的各项支持县域经济发展和扶持小微企业发展的金融政策措施，加大对战略性新兴产业、节能环保、自主创新等方面的支持力度，积极探索和研究小微企业经营模式及特点，针对小微企业制定个性化的金融服务方案，“量体裁衣”打造小微企业信贷产品，扩大抵质押物的范围，积极发展应收账款质押贷款、股权质押贷款、知识产权质押贷款、小额循环贷款等支小信贷业务，持续加大涉农信贷投放，扎实推进农村“两权”抵押贷款（指农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款）试点，继续深入推进农村信贷产品创新，推动金融机构网点和服务下沉，改进金融服务方式，简化审批手续，促进基础金融服务全面覆盖。严格按照《商业银行服务价格管理办法》规定，规范小微企业融资过程中担保、评估、登记、审计、保险等中介机构和有关部门乱收费行为，降低小微企业融资成本。对小微企业贷款实施差别化的信贷管理制度和监管、考核机制，在机制创新、市场创新、产品创新和模式创新等方面给予更高的风险容忍度，实施尽职免责机制。

（五）小微企业要提高自身管理水平，规范经营，提升信用等级。

资本具有追逐利润、规避风险的本性，要解决小微企业融资难、融资贵的问题，就意味着小微企业要降低资本风险或提高资本回报。因此，小微企业首要是提高企业管理水平，加强企业财务管理，规范经营，依法纳税，树立口碑和品牌意识，建立、保持并切实提高核心竞争力、盈利能力、抗风险能力。定期对员工进行企业财务管理、金融政策等方面的培训，强化自身素质，对外塑造良好的企业形象；树立诚信意识，实施主动的信用积累，增强企业整体信用，降低资金提供者的投资风险。小微企业应增强主观能动性，谋取发展机遇，加强与政府行业主管部门的沟通，了解国家的各项优惠扶持政策，主动接受政府的引导服务，争取财政资金的扶持；积极主动地与金融机构接洽，了解掌握信贷政策，在项目的选择、扩大经营范围以及管理上逐步达到金融部门的信贷要求，逐步增加生存能力。

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