浅析新形势下政府引导基金运作管理存在的问题及建议对策

武汉市审计局  何志武  颜红

近年来，政府为了鼓励相关产业发展，以财政资金出资设立了各种政府引导基金，这些基金多采取与社会资本共同设立子（母）基金的方式，以股权投资参与投资集成电路、先进制造、生命健康等战略性新兴产业领域项目。笔者在审计中发现，由于政府引导基金设立的时间不长，没有明确标准可循，管理部门层级多、基金存续时间长、资金流向复杂、监管链条长，市场化操作专业性强等因素，导致政府引导基金存在制度不健全、不完善；运作管理分散、投向重复；对基金管理人监管弱化；项目投后监管缺位；资金安全存在风险隐患等问题。

一、政府引导基金运作管理存在的问题

（一）配套管理制度不健全，组织管理架构不完善。一是引导基金主管部门未依据风险投资行业的特点和支持新兴产业发展的要求建立引导基金创新激励、容错纠错方面的制度。二是引导基金受托管理机构的风险防范和控制措施等专业管理制度不健全，子基金项目投后监管的内容和流程未细化和规范，对基金管理人缺乏绩效考核和道德约束机制。三是财政部门未制定规范统一的引导基金核算制度。四是引导基金出资人职责和受托管理机构职责未按规定分离。部分引导基金名义出资人和受托管理机构为一个部门，弱化了引导基金出资人监管职责。

（二）民营资本参与度不高，基金运作管理不到位。一是民营资本参与度不高。目前该市本级引导基金参与设立的子（母）基金中，民营资本实际出资仅占各基金合伙人实际出资额的14%，基金资金主要来源于财政和国有企业，引导基金吸引民营资本的能力不足。二是引导基金运作管理分散、投向重复。市本级引导基金分散在发改委、科技局等6个部门管理，其中3个部门引导基金规模较小，仅占市本级引导基金的6.56%。各部门均配备了相应的管理机构，但管理能力和水平参差不齐，部分资金长期闲置，未能有效发挥引导作用。部分引导基金投资领域重复，同质化现象明显。三是部分基金合伙人未按协议约定期限出资，部分子基金投资进度缓慢，影响投资效益和政策目标的实现。

（三）项目投后监管缺位，基金运行风险加大。引导基金受托管理机构对子基金投资协议执行、重大事项管控、资金保管使用等运行情况监管不力。一是部分子基金项目投资的行业不符合规定。部分子基金项目投资到投资管理有限公司或股权投资合伙企业等引导基金禁止投资的行业。二是部分子基金投资企业股权，未进行股权变更登记，基金资产存在安全隐患。三是部分子基金资产面临损失风险。未密切跟踪项目经营和财务状况，部分投资企业卷款跑路、项目失联。未加强基金资产日常监管和风险防控，部分基金资金被基金大股东挪用，部分基金合伙人虚假出资，骗取、侵占挪用引导基金。

二、政府引导基金产生问题的主要原因

新形势下政府引导基金产生的各种问题，既有对政府引导基金认识不足及相关政策制度不完善的原因，也有能力素质不适应和缺乏有效管理手段的因素。

（一）一些部门面对转型而来的基金未做好相应准备。政府引导基金是从财政专项资金转型而来，管理的层级多，有引导基金工作领导小组、发改委、各基金理事会、相关主管部门、财政部门及名义出资人、受托管理机构、基金管理人等，基金存续时间长，一般为8年，“政府引导”与“市场运作”之间缺乏及时有效沟通渠道，政府部门在健全完善制度和变革管理方式上未做好充分准备。

（二）引导基金的政策目标和市场化需求未妥善协调。政府引导基金强调按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，其政策目标和安全性要求，与社会资本追求高额回报的目标不相协调，虽然引导基金不以营利为目的，在退出时可适当向社会出资人及受托管理机构让利，但引导基金的政策导向和社会资本的利益诉求存在差异，缺乏政策性与市场化二者之间的平衡机制。

（三）引导基金的监督管理防控体系未切实有效运行。政府引导基金管理办法明确了各基金理事会、相关主管部门、受托管理机构等各层级单位监管职责，但由于缺乏基金和基金管理人绩效评价指标体系，各层级监管职责未切实落实。同时政府出资的基金行业信用体系建设尚不完备，对基金、基金管理人和从业人员的违纪违规和失信行为缺乏风险防控措施，给基金资产安全带来较大的风险隐患。

三、加强政府引导基金管理的对策建议

（一）加强引导基金统筹管理。树立政府引导基金“一盘棋”思想，整合“小、散、重”引导基金，明确各引导基金的功能定位，实现引导基金政策目标。加强引导基金的目标管理、运作检查和考核分析工作，发挥引导作用和放大效应，促进新兴产业发展。建立完善引导基金奖惩激励等各项配套管理制度，规范基金管理行为。

（二）加强风险防控体系建设。落实各层级监管责任，切实加强对受托管理机构的监管和考核，促进健全内部治理和完善管理制度，确保基金规范有效运行。加快研究制定基金和基金管理人绩效评价指标体系，建立完善绩效评价制度；加快政府出资的基金行业信用体系建设，完善信用信息公共服务平台，加强信息沟通，防范运行风险。

（三）创新基金投后管理模式。引导基金受托管理机构应加强工作职能，创新管理方式，建立基金巡查机制，及时发现基金运行中的重大事项，采取措施防控风险。创新管理手段，利用网络大数据信息，密切跟进基金投资企业的经营和财务情况，分析掌握被投企业真实情况，监管资金使用情况，防范财务风险。

“不积跬步无以至千里”，笔者相信，随着各项配套制度和相关机制的逐步完善，政府引导基金必将成为促进经济发展和转型的重要抓手。

浅析新形势下政府引导基金运作管理存在的问题及建议对策

武汉市审计局  何志武  颜红

近年来，政府为了鼓励相关产业发展，以财政资金出资设立了各种政府引导基金，这些基金多采取与社会资本共同设立子（母）基金的方式，以股权投资参与投资集成电路、先进制造、生命健康等战略性新兴产业领域项目。笔者在审计中发现，由于政府引导基金设立的时间不长，没有明确标准可循，管理部门层级多、基金存续时间长、资金流向复杂、监管链条长，市场化操作专业性强等因素，导致政府引导基金存在制度不健全、不完善；运作管理分散、投向重复；对基金管理人监管弱化；项目投后监管缺位；资金安全存在风险隐患等问题。

一、政府引导基金运作管理存在的问题

（一）配套管理制度不健全，组织管理架构不完善。一是引导基金主管部门未依据风险投资行业的特点和支持新兴产业发展的要求建立引导基金创新激励、容错纠错方面的制度。二是引导基金受托管理机构的风险防范和控制措施等专业管理制度不健全，子基金项目投后监管的内容和流程未细化和规范，对基金管理人缺乏绩效考核和道德约束机制。三是财政部门未制定规范统一的引导基金核算制度。四是引导基金出资人职责和受托管理机构职责未按规定分离。部分引导基金名义出资人和受托管理机构为一个部门，弱化了引导基金出资人监管职责。

（二）民营资本参与度不高，基金运作管理不到位。一是民营资本参与度不高。目前该市本级引导基金参与设立的子（母）基金中，民营资本实际出资仅占各基金合伙人实际出资额的14%，基金资金主要来源于财政和国有企业，引导基金吸引民营资本的能力不足。二是引导基金运作管理分散、投向重复。市本级引导基金分散在发改委、科技局等6个部门管理，其中3个部门引导基金规模较小，仅占市本级引导基金的6.56%。各部门均配备了相应的管理机构，但管理能力和水平参差不齐，部分资金长期闲置，未能有效发挥引导作用。部分引导基金投资领域重复，同质化现象明显。三是部分基金合伙人未按协议约定期限出资，部分子基金投资进度缓慢，影响投资效益和政策目标的实现。

（三）项目投后监管缺位，基金运行风险加大。引导基金受托管理机构对子基金投资协议执行、重大事项管控、资金保管使用等运行情况监管不力。一是部分子基金项目投资的行业不符合规定。部分子基金项目投资到投资管理有限公司或股权投资合伙企业等引导基金禁止投资的行业。二是部分子基金投资企业股权，未进行股权变更登记，基金资产存在安全隐患。三是部分子基金资产面临损失风险。未密切跟踪项目经营和财务状况，部分投资企业卷款跑路、项目失联。未加强基金资产日常监管和风险防控，部分基金资金被基金大股东挪用，部分基金合伙人虚假出资，骗取、侵占挪用引导基金。

二、政府引导基金产生问题的主要原因

新形势下政府引导基金产生的各种问题，既有对政府引导基金认识不足及相关政策制度不完善的原因，也有能力素质不适应和缺乏有效管理手段的因素。

（一）一些部门面对转型而来的基金未做好相应准备。政府引导基金是从财政专项资金转型而来，管理的层级多，有引导基金工作领导小组、发改委、各基金理事会、相关主管部门、财政部门及名义出资人、受托管理机构、基金管理人等，基金存续时间长，一般为8年，“政府引导”与“市场运作”之间缺乏及时有效沟通渠道，政府部门在健全完善制度和变革管理方式上未做好充分准备。

（二）引导基金的政策目标和市场化需求未妥善协调。政府引导基金强调按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，其政策目标和安全性要求，与社会资本追求高额回报的目标不相协调，虽然引导基金不以营利为目的，在退出时可适当向社会出资人及受托管理机构让利，但引导基金的政策导向和社会资本的利益诉求存在差异，缺乏政策性与市场化二者之间的平衡机制。

（三）引导基金的监督管理防控体系未切实有效运行。政府引导基金管理办法明确了各基金理事会、相关主管部门、受托管理机构等各层级单位监管职责，但由于缺乏基金和基金管理人绩效评价指标体系，各层级监管职责未切实落实。同时政府出资的基金行业信用体系建设尚不完备，对基金、基金管理人和从业人员的违纪违规和失信行为缺乏风险防控措施，给基金资产安全带来较大的风险隐患。

三、加强政府引导基金管理的对策建议

（一）加强引导基金统筹管理。树立政府引导基金“一盘棋”思想，整合“小、散、重”引导基金，明确各引导基金的功能定位，实现引导基金政策目标。加强引导基金的目标管理、运作检查和考核分析工作，发挥引导作用和放大效应，促进新兴产业发展。建立完善引导基金奖惩激励等各项配套管理制度，规范基金管理行为。

（二）加强风险防控体系建设。落实各层级监管责任，切实加强对受托管理机构的监管和考核，促进健全内部治理和完善管理制度，确保基金规范有效运行。加快研究制定基金和基金管理人绩效评价指标体系，建立完善绩效评价制度；加快政府出资的基金行业信用体系建设，完善信用信息公共服务平台，加强信息沟通，防范运行风险。

（三）创新基金投后管理模式。引导基金受托管理机构应加强工作职能，创新管理方式，建立基金巡查机制，及时发现基金运行中的重大事项，采取措施防控风险。创新管理手段，利用网络大数据信息，密切跟进基金投资企业的经营和财务情况，分析掌握被投企业真实情况，监管资金使用情况，防范财务风险。

“不积跬步无以至千里”，笔者相信，随着各项配套制度和相关机制的逐步完善，政府引导基金必将成为促进经济发展和转型的重要抓手。