落实全国人大法工委意见如何开展工程结算审计的思考
青山区审计局 胡伟胜
2017年2月，全国人大法工委印发了《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（以下简称《意见》），要求地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。一时间给基层审计机关尤其是区、县投资审计人员带来了不少困惑，“审计局无权进行工程结算审计”的言论也流传甚广。《意见》印发后，政府投资审计中工程结算审计工作如何开展，值得我们每个审计人员去研究思考，笔者结合有关规定和《意见》印发后的落实情况，谈一谈自己粗浅的理解，不当之处望同行斧正。
一、正确理解《意见》的要求
研读《意见》发现，其要求的是对地方性法规中规定以审计结果作为结算依据，或规定招标文件、合同中约定以审计结果作为结算依据的条款应予以清理纠正，并没有否定审计机关开展工程结算审计的职权。有些省、市在地方性法规中对审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据做了规定，虽然在一定程度上加强了对政府投资资金安全使用的保障，但却在法律层面上扩大了审计决定的效力范围。我们依据审计法进行政府投资审计时，建设单位是被审计单位，与其合同相对方的施工单位作为延伸审计调查对象，审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据，将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，扩大了审计决定的法律效力范围。落实《意见》要求，避免了审计机关又当运动员又当裁判员的尴尬，在法律层面杜绝了审计机关的风险隐患。
在有些区、县，由于当地政府有规定、领导有要求，存在“凡投必审”的现象，按照地方性法规的规定，审计机关每年要对大大小小几百个投资项目进行结算审计。一方面巨大的投资审计工作量，严重超出审计机关和审计人员承受能力，审计人员苦不堪言，审计质量根本无法保障，存在着巨大的审计风险。另一方面，由于把主要精力放在审减项目投资额、结算款上，片面追求审减工程造价，忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题，偏离了国家审计的本意。贯彻全国人大法工委《意见》精神，对于进一步完善和规范投资审计工作意义重大，《意见》的印发纠正地方法规中以审计结果作为结算依据的规定，必将大大减少基层审计机关工程结算审计项目的个数，助推政府投资审计向回归本职、强化监督的方向转型升级。
二、审计法对投资审计的相关规定
审计法是审计工作的基本法律依据，是开展审计工作的重要行动指南和根本遵循，如何正确认识审计法与《意见》的要求，对开展政府投资审计工作具有重要的现实意义。《审计法》第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。《审计法实施条例》 第二十条规定“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督”。审计制度是国家治理体系的重要组成部分，审计监督对保障国有资金的安全和效益，维护国家财经秩序，促进廉政建设具有重要作用。建安费在工程投资中的占比一般会达到70%以上，依法依规做好工程结算审计有利于合理确定和有效控制工程造价、确保工程资金合理合法合规使用，开展工程结算审计是国家对审计机关的要求，也是审计法赋予的职责。
《意见》纠正的是地方法规中强制要求以审计结果作为竣工结算依据的条款。对政府投资和以政府投资为主的建设工程进行审计，是审计机关的正常履职行为，二者其实并不矛盾。本人认为，在实际工作中需要注意的是不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据。如果建设单位在工程招标文件中规定，或是与施工、供货等单位本着平等自愿的原则在合同中约定，采用审计结果作为竣工结算依据，这符合相关法律规定，审计机关是可以直接进行结算审计，并以审计结果作为结算依据的。对合同中没有约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目，按照审计法的规定审计机关仍然可以审计，但是要正确把握行政监督的边界，区分其与契约交易之间的关系，不得介入建设单位与施工单位的利益纠葛。对审计发现的高估冒算、虚报冒领、多计工程价款等问题，审计机关可以通过审计报告、审计决定等要求建设单位整改，有违法违纪问题应移送有关部门进行处理，通过审计监督维护国家建设资金安全。
三、下一步工作开展的思考
面对新形势新任务新要求，审计机关和投资审计人员应当切实加强学习，牢固树立法治思维，坚持依法审计、文明审计，努力提高投资审计能力与水平，依法规范开展好投资审计工作。
（一）推动相关地方法规及政府规章等的修改。首先应及时向当地党委、政府汇报全国人大法工委印发的《意见》和审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》文件精神，认真做好解释工作，争取理解和支持。文件要求及时向当地相关单位做好宣传，避免对投资审计产生误解和产生新的矛盾、造成不稳定因素；其次应收集、清理本级党委、人大、政府及审计机关等制发的关于加强投资审计工作的党内法规、地方性法规和规范性文件，甄别文件中与上位法相冲突的条款，将清理结果及时与发文部门对接、报告；再者，审计机关应会同有关部门，在保证立法质量的前提下，提高立法效率，组织力量、迅速推进对与当前依法审计、投资审计转型和全面发展要求不相符的法规、文件的清理工作，确保投资审计工作依法依规、规范开展。
（二）科学制定年度审计计划。审计机关要紧紧围绕党委、政府中心工作，在摸清审计对象底数的基础上，充分考虑审计资源状况，科学制定年度审计项目计划，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进投资审计全覆盖。一是对于投资额大、社会关注度高的重大政府投资项目，且甲乙双方合同中约定以审计结果作为结算依据的工程，可以将其结算审计列入年度审计计划直接开展工程结算审计工作。对于合同中没有约定的重大投资项目，审计机关在进行决算审计时，应加强对工程结算的复核，发现结算结果不真实、不合法时应按照相关规定严肃处理；二是在年度审计计划中可列入一定数量的专项审计，筛选部分审计机关未进行决算或结算审计的政府投资项目纳入专项审计，通过对工程设计变更情况、进度价款支付情况、工程质量及投资效益情况进行专项审计调查，加大对工程结算中造价不实、超付工程款等问题的审计问责力度，让审计监督这把“达摩克利斯之剑”始终高悬；三是加强与财政部门的对接。财政部门按照国家有关规定和建设项目相关管理办法，对项目竣工财务决算进行批复，其审核的内容、范围、重点与国家审计有区别，也有重合，审计机关应加强与同级财政部门的对接与沟通，在体制机制上形成监督合力，避免监督盲区和重复检查，增强监督效能。
（三）促进建设单位加强内审。在工程项目建设中，负责政府投资项目建设的建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同，与施工单位结算、决算的确认和审核是建设单位的职责，属于建设单位内部审计的工作范畴。审计机关应按照《审计署关于内部审计工作的规定》等依法对监督对象的内部审计工作进行业务指导和监督，督促其明确内部职能机构和专职人员，支持和保障内部审计机构通过多种途径开展继续教育，提高内部审计人员的职业胜任能力。通过业务培训、交流研讨等方式，加强对内部审计人员的业务指导。采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对单位的内部审计制度建立健全情况、内部审计工作质量情况等进行指导和监督。
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