浅谈加强科技企业孵化器管理提高科技专项资金使用效率的建议

青山区审计局   唐文

近年来，随着全面深化改革、继续扩大开放和创新驱动发展战略的实施，在我国960万平方公里土地上掀起了“大众创业”、“万众创新”的新浪潮。2014年，全国科技企业孵化器数量超过1600家，在孵企业8万余家，就业人数175万。各类孵化器成为科技服务业一支重要力量。特别是2015年3月，国务院办公厅下发《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号），提出到2020年，要形成一批有效满足大众创新创业需求、具有较强专业化服务能力的众创空间等新型创业服务平台，为科技企业孵化器发展指明了方向。为贯彻落实上述精神，各地方纷纷出台多项政策与措施，每年安排一定规模的财政专项资金以支持各类孵化器建设与发展。最近笔者参与对某区科技专项资金使用情况的检查，发现部分科技企业孵化器在运营管理方面存在一些不容忽视的问题，财政专项资金的引导和激励效果不明显，部分财政资金承担了市场经营风险，应亟待解决。

一、存在的主要问题及产生问题的原因

（一）部分入孵科技企业质量不高，对地区经济社会发展的贡献力不强。2016年某区科技局受理并核发6家孵化器公司72家入驻企业房租补贴申请，原预算安排642.83万元，受孵化器招商情况不佳、入驻企业数量不理想的影响，实际核发补贴338.17万元，执行率仅为52.6%。在已发补贴的企业中，2016年全年零税收的企业有41家，占比57%，所对应的房租补贴为28.31万元，占比37.6%。同时在这41家零税收企业中，有22家企业未与孵化器续签第二年房租合同，8家企业正在开展注销程序。

（二）按高于市场租金标准谋取财政租房补贴。按照某区政府印发《关于加快发展众创空间支持大众创业创新的实施方案》、《关于支持科技创新发展的实施细则》规定，对新组建的创新平台或其入驻科技企业，连续两年给予房租补贴，标准为：第1年不超过实际租金或市场指导价，第2年不超过实际租金或市场指导价的50%；最高不超过40元/月?平方米。受地区地理位置、地段、周边交通服务等条件的影响，在同一地区、同一时段内，不同地点的房屋市场实际租赁价格（包括市场指导价）是不相同的，有的是高于或相当于政府补贴标准，有的是低于政府补贴标准。但个别地段偏远、房屋市场租赁价格（包括市场指导价）不高的孵化器罔顾市场因素，直接照套政府租房补贴的最高标准、以高于当地市场实际租赁价格与引进企业签订一年期合同，并联合企业一道向政府申请租房补贴，以获取额外收益。

（三）部分引进企业尚未实际入驻即获取财政租房补贴。在审计

中发现，个别孵化器与引进科技型企业签订租房合同后，不能及时跟进企业落地情况，有的引进科技企业签订租房合同后迟迟不进场装修办公。而孵化器仅凭与引进企业签订租房合同时间为计算依据，向政府相关部门申请房租补贴。

（四）利用“僵尸”企业申报财政租房补贴。根据孵化器与引进企业签订房租合同约定，引进企业如在规定时间内未付清租金是应被清退离场的，其租赁用房应由孵化器重新对外招租。但在个别孵化器发现，有少数企业逾期未缴纳房租，不但没有被清退，反而成为孵化器申报财政租房补贴对象。比如某茶业有限公司，只有8名员工，租用600平方米经营用房，是在某孵化器内租房面积最大的企业，2016年该企业逾期未缴房租且无营业收入和税费，申领财政租房补贴11.56万元，最后化为孵化器运营收入。

二、产生问题的主要原因

（一）目前从国家层面对科技型创业企业缺乏明确的定位，进入孵化器门槛较低。根据科技部2010年11月《关于印发科技企业孵化器认定和管理办法的通知》（国科发高〔2010〕680号），科技企业孵化器，是以科技型创业企业为服务对象，以促进科技成果转化、培养高新技术企业和企业家为宗旨的科技创业服务载体，而目前相关法规中对科技型创业企业没有明确的定位，也没有相应行业、技术等方面的具体要求。同时在2017年9月1日新修订的《中华人民共和国中小企业促进法》中规定，国家鼓励中小企业按照市场需求，推进技术、产品、管理模式、商业模式等创新；支持中小企业在研发设计、生产制造、运营管理等环节应用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，创新生产方式，提高生产经营效率。因此有关地方对创业企业中如具备上述创业要素的，比如互联网应用、电商的，均可视同为科技型创业企业，进入孵化器即可享受相应房租补贴等优惠政策。

（二）重平台建设，轻平台管理。从检查情况看，各地方政府对创新平台的建设是非常重视的，通过采取对创新平台创办补助、孵化器房租补贴、低成本办公空间补贴、装修补贴、活动补贴、宽带补贴等政策措施，鼓励社会力量利用国家自主创新示范区、国家高新区、大学科技园和高校、科研院所的有利条件，盘活利用政策工具、仪器设备、闲置厂房等资源，为小微创新企业成长和个人创业提供低成本、便利化、全要素的开放式综合服务平台。但孵化器平台建成后，孵化器是否加强了科技创业服务品牌建设、是否拓展完善孵化功能、是否为在孵企业提供优质服务，没有建立相应的目标考核奖励机制和有效的监管机制。

（三）政策扶持出现偏差，市场主导作用严重弱化。按科技部相关要求，发展孵化器平台，要坚持政府引导和市场主导，充分发挥社会力量的主力军作用，但一些地方出台的政策扶持过于超前，政府引导作用被无限放大。具体表现在一是政府房租补贴畸高，政府引导变政府包揽。《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号）明确指出，为降低创新创业门槛，有条件的地方政府可对众创空间等新型孵化机构的房租、宽带接入费用和用于创业服务的公共软件、开发工具给予适当财政补贴，而有的地方出于招商引资需要，对入驻科技企业一定时期内的房租给予全免，甚至政府房租补贴标准超过市场价格，使得一些招商困难、经营不善的孵化器企业，通过大量引进一些规模较小、质量不高的科技企业进驻，获取高额政府房租补贴资金。二是房租补贴先付后补机制未明确，市场调节机制失灵。在一些地方对政府房租补贴是否实施先付后补机制不以为然，认为提供低成本、甚至是通过政府房租补贴提供“零成本”的服务平台是小微创新企业成长和个人创业的首选，但结果是市场调节机制失灵，无法形成优胜劣汰的市场竞争氛围，同时使得一些孵化器企业利用一些所谓僵尸企业获取额外政府房租补贴资金。

三、强化管理和提高专项资金使用效率的建议 

（一）完善政策顶层设计，发挥政府引导和市场主导作用。要坚持质量第一、效益优先，科学合理降低创新创业门槛，在政策设计上要体现市场在资源配置中所起的决定性作用，更好发挥政府作用，要充分发挥和调动社会力量，激发大众创业、万众创新的活力和创造力。同时加强电子商务基础建设，为创新创业搭建高效便利的服务平台，有效解决初创创业主体存在的市场失灵问题，提高小微企业市场竞争力。

（二）强化孵化器管理。各地方应根据本区域经济发展战略和目标，建立适合于自身特点和需求的孵化器，探索和推动持股孵化及市场化运行机制，提升基层科技工作对经济社会发展的贡献力。同时要制定孵化器考核管理办法，加强引导与监督，约束孵化器管理机构的行为，强化责任，适当奖惩。

（三）加强财政资金引导。要由重平台建设转为平台、企业建设并重。细化资金安排，通过设立中小企业发展专项资金，运用阶段参股、风险补助和投资保障等方式，引导创业投资机构投资于初创期科技型中小企业。通过建立新兴产业创业投资引导基金重点支持战略性新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展。发挥财政资金杠杆作用，通过市场机制引导社会资金和金融资本支持创业活动。发挥财税政策作用支持天使投资、创业投资发展，培育发展天使投资群体，推动大众创新创业。

浅谈加强科技企业孵化器管理提高科技专项资金使用效率的建议

青山区审计局   唐文

近年来，随着全面深化改革、继续扩大开放和创新驱动发展战略的实施，在我国960万平方公里土地上掀起了“大众创业”、“万众创新”的新浪潮。2014年，全国科技企业孵化器数量超过1600家，在孵企业8万余家，就业人数175万。各类孵化器成为科技服务业一支重要力量。特别是2015年3月，国务院办公厅下发《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号），提出到2020年，要形成一批有效满足大众创新创业需求、具有较强专业化服务能力的众创空间等新型创业服务平台，为科技企业孵化器发展指明了方向。为贯彻落实上述精神，各地方纷纷出台多项政策与措施，每年安排一定规模的财政专项资金以支持各类孵化器建设与发展。最近笔者参与对某区科技专项资金使用情况的检查，发现部分科技企业孵化器在运营管理方面存在一些不容忽视的问题，财政专项资金的引导和激励效果不明显，部分财政资金承担了市场经营风险，应亟待解决。

一、存在的主要问题及产生问题的原因

（一）部分入孵科技企业质量不高，对地区经济社会发展的贡献力不强。2016年某区科技局受理并核发6家孵化器公司72家入驻企业房租补贴申请，原预算安排642.83万元，受孵化器招商情况不佳、入驻企业数量不理想的影响，实际核发补贴338.17万元，执行率仅为52.6%。在已发补贴的企业中，2016年全年零税收的企业有41家，占比57%，所对应的房租补贴为28.31万元，占比37.6%。同时在这41家零税收企业中，有22家企业未与孵化器续签第二年房租合同，8家企业正在开展注销程序。

（二）按高于市场租金标准谋取财政租房补贴。按照某区政府印发《关于加快发展众创空间支持大众创业创新的实施方案》、《关于支持科技创新发展的实施细则》规定，对新组建的创新平台或其入驻科技企业，连续两年给予房租补贴，标准为：第1年不超过实际租金或市场指导价，第2年不超过实际租金或市场指导价的50%；最高不超过40元/月?平方米。受地区地理位置、地段、周边交通服务等条件的影响，在同一地区、同一时段内，不同地点的房屋市场实际租赁价格（包括市场指导价）是不相同的，有的是高于或相当于政府补贴标准，有的是低于政府补贴标准。但个别地段偏远、房屋市场租赁价格（包括市场指导价）不高的孵化器罔顾市场因素，直接照套政府租房补贴的最高标准、以高于当地市场实际租赁价格与引进企业签订一年期合同，并联合企业一道向政府申请租房补贴，以获取额外收益。

（三）部分引进企业尚未实际入驻即获取财政租房补贴。在审计

中发现，个别孵化器与引进科技型企业签订租房合同后，不能及时跟进企业落地情况，有的引进科技企业签订租房合同后迟迟不进场装修办公。而孵化器仅凭与引进企业签订租房合同时间为计算依据，向政府相关部门申请房租补贴。

（四）利用“僵尸”企业申报财政租房补贴。根据孵化器与引进企业签订房租合同约定，引进企业如在规定时间内未付清租金是应被清退离场的，其租赁用房应由孵化器重新对外招租。但在个别孵化器发现，有少数企业逾期未缴纳房租，不但没有被清退，反而成为孵化器申报财政租房补贴对象。比如某茶业有限公司，只有8名员工，租用600平方米经营用房，是在某孵化器内租房面积最大的企业，2016年该企业逾期未缴房租且无营业收入和税费，申领财政租房补贴11.56万元，最后化为孵化器运营收入。

二、产生问题的主要原因

（一）目前从国家层面对科技型创业企业缺乏明确的定位，进入孵化器门槛较低。根据科技部2010年11月《关于印发科技企业孵化器认定和管理办法的通知》（国科发高〔2010〕680号），科技企业孵化器，是以科技型创业企业为服务对象，以促进科技成果转化、培养高新技术企业和企业家为宗旨的科技创业服务载体，而目前相关法规中对科技型创业企业没有明确的定位，也没有相应行业、技术等方面的具体要求。同时在2017年9月1日新修订的《中华人民共和国中小企业促进法》中规定，国家鼓励中小企业按照市场需求，推进技术、产品、管理模式、商业模式等创新；支持中小企业在研发设计、生产制造、运营管理等环节应用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，创新生产方式，提高生产经营效率。因此有关地方对创业企业中如具备上述创业要素的，比如互联网应用、电商的，均可视同为科技型创业企业，进入孵化器即可享受相应房租补贴等优惠政策。

（二）重平台建设，轻平台管理。从检查情况看，各地方政府对创新平台的建设是非常重视的，通过采取对创新平台创办补助、孵化器房租补贴、低成本办公空间补贴、装修补贴、活动补贴、宽带补贴等政策措施，鼓励社会力量利用国家自主创新示范区、国家高新区、大学科技园和高校、科研院所的有利条件，盘活利用政策工具、仪器设备、闲置厂房等资源，为小微创新企业成长和个人创业提供低成本、便利化、全要素的开放式综合服务平台。但孵化器平台建成后，孵化器是否加强了科技创业服务品牌建设、是否拓展完善孵化功能、是否为在孵企业提供优质服务，没有建立相应的目标考核奖励机制和有效的监管机制。

（三）政策扶持出现偏差，市场主导作用严重弱化。按科技部相关要求，发展孵化器平台，要坚持政府引导和市场主导，充分发挥社会力量的主力军作用，但一些地方出台的政策扶持过于超前，政府引导作用被无限放大。具体表现在一是政府房租补贴畸高，政府引导变政府包揽。《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号）明确指出，为降低创新创业门槛，有条件的地方政府可对众创空间等新型孵化机构的房租、宽带接入费用和用于创业服务的公共软件、开发工具给予适当财政补贴，而有的地方出于招商引资需要，对入驻科技企业一定时期内的房租给予全免，甚至政府房租补贴标准超过市场价格，使得一些招商困难、经营不善的孵化器企业，通过大量引进一些规模较小、质量不高的科技企业进驻，获取高额政府房租补贴资金。二是房租补贴先付后补机制未明确，市场调节机制失灵。在一些地方对政府房租补贴是否实施先付后补机制不以为然，认为提供低成本、甚至是通过政府房租补贴提供“零成本”的服务平台是小微创新企业成长和个人创业的首选，但结果是市场调节机制失灵，无法形成优胜劣汰的市场竞争氛围，同时使得一些孵化器企业利用一些所谓僵尸企业获取额外政府房租补贴资金。

三、强化管理和提高专项资金使用效率的建议 

（一）完善政策顶层设计，发挥政府引导和市场主导作用。要坚持质量第一、效益优先，科学合理降低创新创业门槛，在政策设计上要体现市场在资源配置中所起的决定性作用，更好发挥政府作用，要充分发挥和调动社会力量，激发大众创业、万众创新的活力和创造力。同时加强电子商务基础建设，为创新创业搭建高效便利的服务平台，有效解决初创创业主体存在的市场失灵问题，提高小微企业市场竞争力。

（二）强化孵化器管理。各地方应根据本区域经济发展战略和目标，建立适合于自身特点和需求的孵化器，探索和推动持股孵化及市场化运行机制，提升基层科技工作对经济社会发展的贡献力。同时要制定孵化器考核管理办法，加强引导与监督，约束孵化器管理机构的行为，强化责任，适当奖惩。

（三）加强财政资金引导。要由重平台建设转为平台、企业建设并重。细化资金安排，通过设立中小企业发展专项资金，运用阶段参股、风险补助和投资保障等方式，引导创业投资机构投资于初创期科技型中小企业。通过建立新兴产业创业投资引导基金重点支持战略性新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展。发挥财政资金杠杆作用，通过市场机制引导社会资金和金融资本支持创业活动。发挥财税政策作用支持天使投资、创业投资发展，培育发展天使投资群体，推动大众创新创业。