浅谈概算编制不严谨对采用费率招标BT项目结算造价的影响

——以某建设工程项目审计为例的分析

武汉市审计局    夏 彦

为促进投资主体多元化、有效吸引社会资金参与政府投资项目建设，2008年起，部分公益性、基础性政府投资项目开始采用BT融资建设模式开展项目建设。BT项目一般体量大，时间紧，任务重，有的项目招投标阶段仅有初步设计概算批复文件，在选定项目建设-移交单位时采用费率招标模式，签订工程项目BT投融资建设合同时，将初步设计概算文件转换成工程量清单文件形成合同组成部分，并作为支付进度款、结算款的依据。施工图审查通过后有的项目并未按照施工图重新编制或调整工程量清单，使工程量清单综合单价部分失效，容易导致工程结算价格偏高，从而造成国有资金的流失。

目前，随着越来越多的项目进入竣工决算阶段，项目前期及施工过程中的问题开始暴露。下面就某市某路桥工程为例进行分析：

一、项目基本情况：

该路桥工程主要建设内容包括：桥梁、道路、排水、照明以及相关配套工程。该工程经招标并签订BT投融资建设合同，合同约定建筑安装工程费以最终批复的施工图为依据，按交通部2007年33号文《公路工程基本建设项目概算、预算编制办法》（JTG B06-2007）（以下简称概、预算编制办法）和概算定额减少3%计算。工程量清单以发改部门批复的初步设计文件为依据，以交通部《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）、概、预算编制办法、公路、市政工程现行定额及该市相关规定为准则编制。清单综合单价为全费用单价，包括人工费、材料费、机械使用费、管理费、利润、规费、税金，并考虑风险因素。此工程量清单作为BT投融资建设合同附件，清单综合单价即为合同单价。

二、初步设计概算分析的思路：

1、参照概、预算编制办法核查该工程初步设计概算，工程建设其他费用的计取是否符合要求。经核实，该初步设计概算存在重复列项、多计费用等问题。

（1）重复计列招标代理服务费、招标交易服务费、工程造价咨询服务费、施工图审查费，涉及金额770.14万元。审计发现，该概算在计取了建设单位（业主）管理费的基础上，同时计列了招标代理服务费107.46万元、招标交易服务费28.98万元、工程造价咨询服务费550.20万元、施工图审查费83.50万元。概、预算编制办法第三章第三节注明建设单位（业主）管理费费用包括工程招标费（不含招标文件及标底或造价控制值编制费）、咨询费和建设项目审计费。当建设单位（业主）委托有资质的单位代理招标时，其代理费应在建设单位（业主）管理费中支出。

（2）重复计取工程保险费563.56万元。初步设计概算中单列工程保险费，根据概、预算编制办法第三章第四节“基本预备费系指在初步设计和概算中难以预料的工程和费用。其用途如下:(5)投保的工程根据工程特点和保险合同发生的工程保险费用”，此项费用在基本预备费中已包含。

（3）多计建设单位管理费244.32万元。该初步设计概算分两个标段计取建设单位管理费，合计金额为1579.18万元，根据概、预算编制办法第一章“一个建设项目由两个或两个以上单位设计时，应由一个设计单位负责总体设计，统一设计原则，编写说明书，绘制总体设计图，编制主要工程数量表和汇编总概（预）算，协调统一文件的编制”，第三章第三节“建设单位（业主）管理费以建筑安装工程费总额为基数，以累进办法计算”，建设单位管理费应以整个项目建筑安装工程费计取，金额为1334.86万元，造成多计费用244.32万元。

2、根据初步设计概算图纸核查概算工程量、定额套项的准确性。经核实，该初步设计概算存在工程量计算错误、错套误套定额等问题。

（1）数量计算错误多计概算投资789.30万元。例如：安装接收主机、室外控制挂箱等数量与设计数量不一致；绿化工程换填种植土数量与设计数量不一致；墩身砼及钢筋与设计数量不一致等；

（2）定额套项错误多计概算投资1543.80万元。例如：绿化工程灌木类植物设计为片植地被植物，概算中定额套项为单株（带土球）种植。地面道路设计中没有防水层，概算中按DPS防水层（69717m2）计算；路面工程下基层设计为15cm水泥稳定碎石，概算中按20cm计算等。

3、对比概算材料价与概算编制期的建设工程价格信息，分析材料价格的合理性。核查发现部分单价编制依据不充分，取定价偏高。例如：AC-13C细粒式SBS改性沥青砼概算中为2019.50元/m3，当期本地区信息价1287元/m3，涉及金额534.78万元。

三、审计结果分析

（一）概算编制的错误容易导致清单综合单价有误，进而影响决（结）算价格

1、由于概算中工程建设其他费用计取有误，导致工程量清单二类费用偏高，影响工程决算价格。例如：重复计取的招标代理服务费、招标交易服务费、工程造价咨询服务费、施工图审查费等。

2、由于概算工程量计算有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：路基工程土方外运工程量有误，未按照设计土方表进行调整，此项清单编制时组入挖土方清单综合单价内；Ф2.5m钻孔灌注桩基础钢护筒概算量952.2t有误，未按设计图纸量594.1t进行调整，此项清单编制时组入钻孔灌注桩Ф2.5m清单综合单价内。

3、由于概算定额套取有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：3、4#墩承台挖土方概算套项为沉井下沉，应改为开挖基坑，此项清单编制时组入C35主塔墩承台清单综合单价内；主塔钢结构安拆施工塔式起重机(高100m以内)概算定额中乘以3的系数，需删除，此项清单编制时组入Q345qD钢结构清单综合单价内。

4、由于概算材料价格有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：AC-13C细粒式SBS改性沥青砼材料价格高于信息价，工程量清单沿用此价格；两个标段钢箱梁除锈涂装概算价格不一致，相同的清单项出现两个价格。

（二）概算转清单过程中，清单编制的失误对结算价格的影响

1、初步设计中无图纸做法而暂估金额的项目，清单编制时直接列入建安工程费用，未作为暂估价单列，工程结算时跟踪审计单位按此价格包干计取，例如：下桥人行梯、坡道桥初步设计概算中无说明及图纸做法，按105万/座计列，清单及结算价也延用此价格。

2、墩承台的基础挖方、围堰、土方外运，按照《公路工程标准施工招标文件》第400章说明，基础挖方需单列清单，且为完成基础挖方所做的地面排水及围堰、基坑支撑及抽水、基坑回填与压实、错台开挖及斜坡开挖、基坑土的运输等均作为挖基工程的附属工作。该项目清单编制说明中明确要求墩承台的基础挖方、围堰、土方外运等费用合并在混凝土清单综合单价内，没有单独编制清单。施工中监理、跟踪审计单位未对已含在墩承台清单综合单价内的挖方、围堰、外运量等进行现场签证确认，结算时挖方围堰等未按实际施工情况单独进行计算，经测算得出的挖方、围堰、外运等工程量与清单综合单价内的量差距较大。此做法增加了工程投资。

2、主桥边跨C50支架浇筑预应力混凝土连续梁，概算采用水中搭设支架的施工方案，清单延用概算做法，通过查看施工单位的施工组织设计文件和隐蔽工程照片发现，实际现场采用陆地上搭设支架的方式；C50现浇预应力混凝土连续梁，概算采用少支点支架的施工方案，清单延用概算做法，通过查看施工单位的施工组织设计文件隐蔽工程照片发现，实际现场采用局部少支点支架与碗扣满堂支架相结合的方式施工。由于工程施工过程中施工方案的变化，措施费用相应减少，而该项目工程结算时未做调整，导致投资增加。

（三）工程结算造价影响的综合分析结论

BT项目采用费率招标模式，按初步设计概算文件转换成的工程量清单文件作为合同组成部分，并以此支付进度款、结算款的作法，对概算编制的准确性有很高的要求，但在初步设计概算阶段，无法达到施工图阶段的精细度，这种模式给工程结算阶段留下了隐患。编制有误的概算项一旦形成工程量清单综合单价的组价内容，若后期施工过程中未发生变更，其价格作为合同价具有法律效力，这就成为工程结算审核工作的拦路虎。

该路桥工程因概算、清单的纰漏，计入工程量清单综合单价形成合同价的内容，在工程施工过程中监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等未对其进行现场监测、记录、核量、签证，工程结算时，直接采用清单综合单价，造成结算价计算不准确。

综上所述，BT项目采用费率招标模式下，初步设计概算与工程量清单编制的准确性，对工程结算造价的影响极其重要。

四、对策分析

针对上述问题，BT项目应尽量在施工图纸审查通过后，按照其重新编制工程量清单，进行招投标工作，如必须采用概算转清单模式时，我们应当从以下几方面加强控制：

1、概算转清单时，需对概算中有纰漏的地方进行调整，特别是组成清单综合单价的子项；

2、编制工程量清单时，对于概算中无说明及图纸做法的暂估项，应列为暂估价，结算时据实调整；

3、对于土方等隐蔽工程的施工，监理、跟审单位、业主单位现场代表均应做好现场签证单及影像记录，结算时据实计算；

4、对于措施项目施工方案的变化，监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等应对施工现场实时监测，发现施工单位现场上报/实施的施工方案，与合同内容不一致的，需及时通知业主单位，业主单位应就施工方案的变化组织专家论证，如若需要改变，则应以设计变更的方式下达变更通知书，结算时按照变更后的施工方案进行组价；如若无需变化，则应责成施工单位按照原施工方案进行施工，监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等对其进行监督。

浅谈概算编制不严谨对采用费率招标BT项目结算造价的影响

——以某建设工程项目审计为例的分析

武汉市审计局    夏 彦

为促进投资主体多元化、有效吸引社会资金参与政府投资项目建设，2008年起，部分公益性、基础性政府投资项目开始采用BT融资建设模式开展项目建设。BT项目一般体量大，时间紧，任务重，有的项目招投标阶段仅有初步设计概算批复文件，在选定项目建设-移交单位时采用费率招标模式，签订工程项目BT投融资建设合同时，将初步设计概算文件转换成工程量清单文件形成合同组成部分，并作为支付进度款、结算款的依据。施工图审查通过后有的项目并未按照施工图重新编制或调整工程量清单，使工程量清单综合单价部分失效，容易导致工程结算价格偏高，从而造成国有资金的流失。

目前，随着越来越多的项目进入竣工决算阶段，项目前期及施工过程中的问题开始暴露。下面就某市某路桥工程为例进行分析：

一、项目基本情况：

该路桥工程主要建设内容包括：桥梁、道路、排水、照明以及相关配套工程。该工程经招标并签订BT投融资建设合同，合同约定建筑安装工程费以最终批复的施工图为依据，按交通部2007年33号文《公路工程基本建设项目概算、预算编制办法》（JTG B06-2007）（以下简称概、预算编制办法）和概算定额减少3%计算。工程量清单以发改部门批复的初步设计文件为依据，以交通部《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）、概、预算编制办法、公路、市政工程现行定额及该市相关规定为准则编制。清单综合单价为全费用单价，包括人工费、材料费、机械使用费、管理费、利润、规费、税金，并考虑风险因素。此工程量清单作为BT投融资建设合同附件，清单综合单价即为合同单价。

二、初步设计概算分析的思路：

1、参照概、预算编制办法核查该工程初步设计概算，工程建设其他费用的计取是否符合要求。经核实，该初步设计概算存在重复列项、多计费用等问题。

（1）重复计列招标代理服务费、招标交易服务费、工程造价咨询服务费、施工图审查费，涉及金额770.14万元。审计发现，该概算在计取了建设单位（业主）管理费的基础上，同时计列了招标代理服务费107.46万元、招标交易服务费28.98万元、工程造价咨询服务费550.20万元、施工图审查费83.50万元。概、预算编制办法第三章第三节注明建设单位（业主）管理费费用包括工程招标费（不含招标文件及标底或造价控制值编制费）、咨询费和建设项目审计费。当建设单位（业主）委托有资质的单位代理招标时，其代理费应在建设单位（业主）管理费中支出。

（2）重复计取工程保险费563.56万元。初步设计概算中单列工程保险费，根据概、预算编制办法第三章第四节“基本预备费系指在初步设计和概算中难以预料的工程和费用。其用途如下:(5)投保的工程根据工程特点和保险合同发生的工程保险费用”，此项费用在基本预备费中已包含。

（3）多计建设单位管理费244.32万元。该初步设计概算分两个标段计取建设单位管理费，合计金额为1579.18万元，根据概、预算编制办法第一章“一个建设项目由两个或两个以上单位设计时，应由一个设计单位负责总体设计，统一设计原则，编写说明书，绘制总体设计图，编制主要工程数量表和汇编总概（预）算，协调统一文件的编制”，第三章第三节“建设单位（业主）管理费以建筑安装工程费总额为基数，以累进办法计算”，建设单位管理费应以整个项目建筑安装工程费计取，金额为1334.86万元，造成多计费用244.32万元。

2、根据初步设计概算图纸核查概算工程量、定额套项的准确性。经核实，该初步设计概算存在工程量计算错误、错套误套定额等问题。

（1）数量计算错误多计概算投资789.30万元。例如：安装接收主机、室外控制挂箱等数量与设计数量不一致；绿化工程换填种植土数量与设计数量不一致；墩身砼及钢筋与设计数量不一致等；

（2）定额套项错误多计概算投资1543.80万元。例如：绿化工程灌木类植物设计为片植地被植物，概算中定额套项为单株（带土球）种植。地面道路设计中没有防水层，概算中按DPS防水层（69717m2）计算；路面工程下基层设计为15cm水泥稳定碎石，概算中按20cm计算等。

3、对比概算材料价与概算编制期的建设工程价格信息，分析材料价格的合理性。核查发现部分单价编制依据不充分，取定价偏高。例如：AC-13C细粒式SBS改性沥青砼概算中为2019.50元/m3，当期本地区信息价1287元/m3，涉及金额534.78万元。

三、审计结果分析

（一）概算编制的错误容易导致清单综合单价有误，进而影响决（结）算价格

1、由于概算中工程建设其他费用计取有误，导致工程量清单二类费用偏高，影响工程决算价格。例如：重复计取的招标代理服务费、招标交易服务费、工程造价咨询服务费、施工图审查费等。

2、由于概算工程量计算有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：路基工程土方外运工程量有误，未按照设计土方表进行调整，此项清单编制时组入挖土方清单综合单价内；Ф2.5m钻孔灌注桩基础钢护筒概算量952.2t有误，未按设计图纸量594.1t进行调整，此项清单编制时组入钻孔灌注桩Ф2.5m清单综合单价内。

3、由于概算定额套取有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：3、4#墩承台挖土方概算套项为沉井下沉，应改为开挖基坑，此项清单编制时组入C35主塔墩承台清单综合单价内；主塔钢结构安拆施工塔式起重机(高100m以内)概算定额中乘以3的系数，需删除，此项清单编制时组入Q345qD钢结构清单综合单价内。

4、由于概算材料价格有误，导致清单综合单价偏高，影响工程结算价格。例如：AC-13C细粒式SBS改性沥青砼材料价格高于信息价，工程量清单沿用此价格；两个标段钢箱梁除锈涂装概算价格不一致，相同的清单项出现两个价格。

（二）概算转清单过程中，清单编制的失误对结算价格的影响

1、初步设计中无图纸做法而暂估金额的项目，清单编制时直接列入建安工程费用，未作为暂估价单列，工程结算时跟踪审计单位按此价格包干计取，例如：下桥人行梯、坡道桥初步设计概算中无说明及图纸做法，按105万/座计列，清单及结算价也延用此价格。

2、墩承台的基础挖方、围堰、土方外运，按照《公路工程标准施工招标文件》第400章说明，基础挖方需单列清单，且为完成基础挖方所做的地面排水及围堰、基坑支撑及抽水、基坑回填与压实、错台开挖及斜坡开挖、基坑土的运输等均作为挖基工程的附属工作。该项目清单编制说明中明确要求墩承台的基础挖方、围堰、土方外运等费用合并在混凝土清单综合单价内，没有单独编制清单。施工中监理、跟踪审计单位未对已含在墩承台清单综合单价内的挖方、围堰、外运量等进行现场签证确认，结算时挖方围堰等未按实际施工情况单独进行计算，经测算得出的挖方、围堰、外运等工程量与清单综合单价内的量差距较大。此做法增加了工程投资。

2、主桥边跨C50支架浇筑预应力混凝土连续梁，概算采用水中搭设支架的施工方案，清单延用概算做法，通过查看施工单位的施工组织设计文件和隐蔽工程照片发现，实际现场采用陆地上搭设支架的方式；C50现浇预应力混凝土连续梁，概算采用少支点支架的施工方案，清单延用概算做法，通过查看施工单位的施工组织设计文件隐蔽工程照片发现，实际现场采用局部少支点支架与碗扣满堂支架相结合的方式施工。由于工程施工过程中施工方案的变化，措施费用相应减少，而该项目工程结算时未做调整，导致投资增加。

（三）工程结算造价影响的综合分析结论

BT项目采用费率招标模式，按初步设计概算文件转换成的工程量清单文件作为合同组成部分，并以此支付进度款、结算款的作法，对概算编制的准确性有很高的要求，但在初步设计概算阶段，无法达到施工图阶段的精细度，这种模式给工程结算阶段留下了隐患。编制有误的概算项一旦形成工程量清单综合单价的组价内容，若后期施工过程中未发生变更，其价格作为合同价具有法律效力，这就成为工程结算审核工作的拦路虎。

该路桥工程因概算、清单的纰漏，计入工程量清单综合单价形成合同价的内容，在工程施工过程中监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等未对其进行现场监测、记录、核量、签证，工程结算时，直接采用清单综合单价，造成结算价计算不准确。

综上所述，BT项目采用费率招标模式下，初步设计概算与工程量清单编制的准确性，对工程结算造价的影响极其重要。

四、对策分析

针对上述问题，BT项目应尽量在施工图纸审查通过后，按照其重新编制工程量清单，进行招投标工作，如必须采用概算转清单模式时，我们应当从以下几方面加强控制：

1、概算转清单时，需对概算中有纰漏的地方进行调整，特别是组成清单综合单价的子项；

2、编制工程量清单时，对于概算中无说明及图纸做法的暂估项，应列为暂估价，结算时据实调整；

3、对于土方等隐蔽工程的施工，监理、跟审单位、业主单位现场代表均应做好现场签证单及影像记录，结算时据实计算；

4、对于措施项目施工方案的变化，监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等应对施工现场实时监测，发现施工单位现场上报/实施的施工方案，与合同内容不一致的，需及时通知业主单位，业主单位应就施工方案的变化组织专家论证，如若需要改变，则应以设计变更的方式下达变更通知书，结算时按照变更后的施工方案进行组价；如若无需变化，则应责成施工单位按照原施工方案进行施工，监理单位、跟踪审计单位、业主单位现场代表等对其进行监督。