光伏发电扶贫项目绩效整改及利弊得失的调研报告

黄陂区审计局   杜文建 章瑛

2017年湖北省审计厅安排对全省扶贫资金进行审计的项目，黄陂区审计局扶贫资金审计组对黄陂区2016年度扶贫资金进行了全面审计，在此基础上审计组对扶贫项目中重要一环“光伏发电”项目进行了重点分析和调研，浅议如下：

一、光伏发电的理论基础与政策背景

光伏扶贫是指在贫困地区统筹建设分布式光伏电源或规模化光伏电站，通过将光伏发电并网出售，为贫困人口带去经济收入，以达到精准扶贫目的扶贫开发手段，主要方式是在住房屋顶、荒山荒坡或者农业大棚上铺设太阳能电池板，“自发自用、多余上网”。

（一）理论基础

光伏扶贫工程得以实施的理论基础是半导体的光电效应。以硅片为主要材料的电池板经过串联后进行封装保护即可形成大面积的太阳电池组件，再配合上功率控制器等部件就形成了光伏发电装置。其主要作用程序是：阳光照射使光伏组件发生光电效应，生成电流，经光伏逆变器调整之后，直流电能可演变为交流电能，并入电网，供给家户使用。

（二）政策背景

我国工业生产和居民生活对电力资源的消费需求日益增大，火力发电的环境污染问题无法避免，兼具清洁性、安全性和可靠性的光伏能源也便成为国家能源开发规划的重要一环。同时，为了保证各地区的扶贫开发工作既能充分利用荒废土地和资源，亦能最大限度的维持生态平衡，避免环境破坏，进而贯彻落实习近平总书记“生态就是资源、生态就是生产力”的经济发展理念，党中央、国务院自2016年以来，密集发文要求各地方政府将扶贫开发和能源开发建设相结合，积极开展光伏扶贫建设，国家能源局和国务院扶贫开发领导小组办公室先后出台了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》、《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》、《光伏扶贫实施方案编制大纲》等文件，为在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程提供了参考。

为贯彻落实国家关于光伏扶贫的战略部署，湖北省能源局会同省人民政府扶贫开发办公室于2016年1月编制了《湖北省光伏扶贫工程实施方案》，决定利用4年时间，在全省具备条件的地区实施光伏扶贫工程。在全省已经建档立卡的贫困户屋顶或周围空闲地安装3-5千瓦的户用分布式光伏发电系统，发电收益归贫困户所有，在建档立卡贫困村因地制宜的实施小型光伏电站扶贫，利用荒山荒坡等未利用土地、农业大棚或设施农业等建设50-1001千瓦左右小型光伏电站，发电收益归贫困村或者贫困村贫困户所有，在20-25年内为贫困村和贫困户提供稳定的现金收入。

在此背景下，黄陂区人民政府扶贫开发办公室会同有关单位于2016年5月出台了《黄陂区分布式光伏发电产业扶贫工程实施方案》，决定充分利用国家发改委关于光伏产业的并网电价补贴政策，保障扶贫资金投入，在建档立卡贫困村、贫困户的空闲、未利用土地、农业大棚等具备条件的地方，实施光伏扶贫工程，扶持建设分布式光伏发电系统或者小型光伏电站，20年至25年内，持续为贫困户和贫困村提供现金收入。

二、光伏工程的投资成本与收益分析

光伏扶贫是一项针对自然条件相对较差，发展基础十分薄弱，难以通过特色产业或其他集体项目突破年集体经济收入10万元/年以上的瓶颈条件而实施的，带有一定保障性色彩的扶贫开发工程。但光伏扶贫的投资额度较大，年收益率较低，如何创新机制，精准发力，将有限的收益切实用于贫困户的脱贫需求，并以此带动其他村办产业的长期发展是实施光伏扶贫工程的关键。立足于黄陂区各贫困村的自然地理条件和社会经济基础，系统性评估光伏工程的投资回报和预期收益是本次调研的核心任务。

（一）光伏工程的实施成效

黄陂区是我省首个开展光伏扶贫计划的县区，2016年，除王家河街之外的7个街道乡镇累计为34个贫困村建成小型光伏电站，长岭街和木兰乡为23户建档立卡贫困户建成分布式光伏发电系统，全区全年累计完成村级光伏发电2531千瓦，户用光伏发电39千瓦，发电收入72万余元。2017年，全区计划为蔡店街泉水店村等46个尚未形成产业规模的贫困村建设光伏电站，为创造村等4个已初步具备产业规模的重点贫困村续建光伏电站，从而实现光伏扶贫覆盖全区的所有贫困街乡。2018年，全区还将在赵店村等剩余的14个村开展光伏扶贫工程，实现光伏电站覆盖所有贫困村。

黄陂区开展光伏扶贫工程的主要资金来源为各级政府用于贫困村扶贫开发工作的财政专项转移支付。在不包括各帮扶单位帮扶资金的情况下，直接用于贫困村精准扶贫事业的财政资金平均在200万元左右，基本可以保证各村在完成光伏发电项目建设的同时，维持村委组织的正常运转。截至目前，全区直接用于光伏发电站建设的财政资金累计高达2600余万，未来还将持续投入5000余万，除王家河街外，各乡镇均已完成200千瓦以上的光伏电站建设任务。

按照《武汉市贫困退出验收办法》等文件的有关规定，完成精准扶贫的出列贫困村应该有一个以上能让农民普遍受益、稳定增收的产业，村年集体经济收入应该能够达到10万元以上。得益于光伏电站的短期收益，计划于2016年脱贫出列的蔡店街五四村等24个贫困村已经基本实现了年集体经济收入达到或预计达到10万元的目标，但若仅仅依靠光伏产业的短期回报，出列村的长远发展依然无法保证，返贫问题将难以避免，全区基于“产业基地”、“农民专业合作社”等平台开展的招商引资工作和基于“木兰文化”开展的旅游扶贫工作对贫困村脱贫致富的作用不容小觑。

（二）光伏电站的收益预测

经济收益的短期性和经营风险的可控性使诸多贫困地区对光伏工程趋之若鹜，“光伏热潮”由此形成，但是，评估一项产业的发展情景和盈利空间不仅要考虑短期收益，更要考虑长期回报和机会成本。以木兰乡富家寨村为例，全村目前已投入运营的光伏工程占地约1.7亩，总装机容量40千瓦，总投资成本约52万元，按照1.25元/度的预期电价计算，可在未来25年间完成集体收入122万元以上，投资回报可达60余万。

全周期收益预算并未包括光伏发电组件建成之后的日常维护和管理费用，调研发现，多数贫困村选择任用本村的贫困人员负责光伏电站的维护和管理，为扶贫对象提供就业机会和收入来源。

此外，光伏扶贫工程维持现有利润的前提是国家对新能源发电的补贴力度和政策保障，但根据当前新能源产业技术进步和成本降低情况，光伏发电的支持力度已不断减弱。精准扶贫初期，我省光伏电站上网标杆电价为0.98元/kWh，省级补贴分布式光伏发电项目上网电价0.25元/kWh，补贴期限为5年，目前，参照《国家发展改革委关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》，光伏发电的上网标杆电价已经调整为0.85元，省级分布式发电项目的电价补贴政策能否维持尚无定论，调研组分别按照1.25元/ KWh、0.98元/ KWh、0.85元/ KWh和没有财政补贴的0.574元/ KWh初步计算了40千瓦光伏电站的投资收益情况。

在上网电价分别为1.25元、0.98元、0.85元和0.57元的情况下，预计收回建设成本的时间分别为建成之后的第13个年度、第14个年度、第16个年度和第20个年度，除去建设成本50万元之后的全周期综合收益分别为53.66万元、47.08万元、32.21万元和15.65万元，同时，按照目前各大银行的定期存款利率，50万元原始资本的25年定期存款收益为45.21万元，不难发现，在没有各类财政补贴政策的情况下，分布式光伏发电站的投资收益将无法保障，收回建设资本的周期将大幅延长，预期利润大幅下降，甚至会低于金融机构的定期存款收益。同时，调研组发现个别贫困村的光伏组件仅仅建成半年便已出现破损情况，能否维持25年的使用寿命还是个未知数，使用周期一旦缩短，光伏电站的收益还将受到严重影响。

三、光伏电站的发展优势与潜在问题

（一）发展优势

作为精准扶贫的骨干项目之一，光伏扶贫工程将光伏发电与精准扶贫结合起来，在短期内的确不失为一条致富新路，其优势主要体现在收益的稳定性、产业的环保性和投资的可行性等方面。

1.稳定性

长期以来，农业生产中无法规避的自然灾害和难以抵御的市场风险让多数地区的扶贫工作人员在贫困村产业规划上畏首畏尾。相比而言，光伏发电的优势十分明显，取之不尽的太阳能有效保障了光伏组件的正常运转，国家电网的统一收购则让贫困村不必为维持产品市场的稳定而忧心忡忡，除人为破坏外，多晶硅电池板一般不会受到极端天气的影响。安装即可并网，并网即能发电，发电便有收入，如此稳定的产销链条使光伏发电成了农村不可多得的增收路径。

2.环保性

实事求是的说，光电效应的发生将不可避免的产生一定程度的谐波污染和电磁辐射问题，但相比较而言，火力发电对自然环境的破坏力则会更大，目前，二氧化碳等污染物质的排放已经严重破坏生态平衡，自然环境不堪重负。光伏发电不产生任何的废气、废水、废渣等废弃物，没有任何转动部件，不会产生噪声污染。

3.可行性

农村自然禀赋的丰裕程度参差不齐，存在较大的区域差异，加之青壮年劳动力大量流失，人力资本更显捉襟见肘，在资源禀赋不足和劳动力资源短缺的双重约束下，贫困村的集体经济往往止步不前，光伏电站将农民闲置的自家屋顶、院内外空闲地和可以利用的荒山荒坡采取不同的形式加以充分利用，既能满足用电需求，亦能增加收入来源，改善生活条件。

（二）潜在问题

不容否认，光伏扶贫实现了改善农民生活条件和充分利用自然资源的统一。黄陂区诸多贫困村得以脱贫出列，贫困人口得以脱贫销号，光伏项目的实施功不可没，但这并不能从根本上实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的实质性转变，依赖性、功利性、短期性、安全性和可持续性等潜在问题同样值得关注。

1.依赖性

光伏电站的稳定收益一方面源自气象条件的稳定和光伏组件的正常运转，另一方面则依赖于国家财政持续性的高额补贴和高标准的上网电价，但这种脱离市场的盈利手段并不具有经济上的可持续性和市场上的强竞争性。数以万计的贫困乡村纷纷上马光伏项目，国家财政难免不堪重负。扶贫政策的春风撬动了光伏产业的千亿市场，但政策的红利又能持续多久，目前上网电价的不断下调已经充分说明了未来无法保证对光伏产业的财政支持力度能持续保持较高的水平。

2.功利性

自从《湖北省扶贫攻坚领导小组关于扶贫对象退出验收的指导意见》以及《武汉市贫困退出验收办法》出台以来，“年集体经济收入达到10万元以上”成为对贫困村脱贫出列的政策性要求。产业扶贫无疑是打赢脱贫攻坚战的“杀手锏”，根据调研资料整理的全区2016年的建成光伏发电站贫困村的基本情况，不难发现，34个建成光伏发电项目的贫困村中，半数以上肩负着当年度脱贫出列的任务，出列村光伏电站的建设规模远远a高于非出列村，数据的背后隐藏的是驻村扶贫工作人员在光伏项目的建设过程中存在一定程度的功利性色彩，“谁要出列，谁建光伏”的现象十分突出，诚然，拓宽集体经济来源是贫困村脱贫出列的必要条件，但切实提高人民的生活水平才是精准扶贫的宗旨，决不能功利性地抱着脱贫出列的任务，构思村办产业的发展。

3.短期性

相比种养殖产业和特色乡村旅游业，建成并网即可发电盈利是光伏电站在众多贫困乡村的扶贫攻坚工作中备受青睐的主要原因，但同时这也是该项产业要实现长远发展所面临的核心问题。根据调研情况，贫困村光伏电站所用单晶硅或多晶硅光伏组件的使用周期最长为25年，贫困村集体经济的发展方向又该何去何从则不清晰。此外，光伏电站在享受国家政策补贴情况下的年收益率一般只有10%左右，若失去政策依赖则会更低，经济利润相比服务性行业和规模化种植业明显偏低，短期性的微薄收益对贫困村的长远发展基本没有实质性的意义。

4.安全性

一座完整的小型光伏电站包括汇流箱、逆变器、蓄电池、连接器、配电柜及变压器等多种设备，内部结构十分复杂，对修护人员的技术要求很高，在阳光长期照射的情况下，任何技术环节的疏漏都有可能导致光伏组件由于直流环节的电势差而引发电弧燃烧，发生火灾事故。调研发现，部分贫困村的光伏电站并未隔离主要建筑物，甚至接近居民区，发生事故的危险系数很高。此外，绝大多数贫困村民不具备足够的文化背景和科学常识，不了解光伏发电的技术原理，更不具备对光伏灾害的危险防范意识，甚至有个别村民将稻谷铺在光伏电池板上，这极有可能引发热斑效应，发生危险。

5.可持续性

如何通过合理规划使有限的扶贫资金发挥最大的效益是每名驻村扶贫工作人员高度关注的问题。光伏发电在短期内的稳定收益自然毋庸置疑，但调研发现，一般小型光伏电站的投资成本在每千瓦1万元以上，多晶硅光伏组件一旦出现问题，每千瓦的更换和维修成本在2-3万元之间。如此高额的投资无疑会大规模占用扶贫开发资金，为数不少的贫困村甚至将财政支持的80%以上用于光伏电站的建设，数以百万的投资规模和单一化的投资方向也有可能成为未来利用扶贫资金的潜在隐患，光伏利润的可持续性问题令人担忧。

四、产业扶贫的科学规划与合理路径

事实上，光伏电站，这个能在短期内为贫困村贫困群众提供稳定收入来源，从而有效促进贫困农村发展和贫困人口增收的扶贫新模式并不是一条让有限的扶贫资金发挥最大效应的最佳投资渠道，更不是一把带动贫困人口脱贫致富的“万能钥匙”，但同时，面对贫困地区难以利用的自然资源和种养殖产业的发展风险，缓解贫困村脱贫出列的集体收入压力也十分重要。调研组认为，木兰乡马鞍寨村等地开展的“短期建光伏、长期看油茶”的发展路径具有理论上的科学性和实践上的可行性。

（一）因地制宜，在资金使用上下功夫。

选择好一个能结合本地特色、适合本地发展、能够为贫困村贫困群众提供稳定收入来源的产业，是抓好产业扶贫工作的前提。如果发展基础实在薄弱，各地不妨先将光伏扶贫作为一个重要的产业突破口，通过光伏盈利先为村民树立起发展村办产业的信心，之后通过详细调研，因地制宜的寻找适合本村发展的特色产业，一方面在求得盈利稳定性的同时避免投资方向的过分集中，另一方面保障贫困村在光伏电站的使用周期结束之后仍能拥有一项以上的长期性的主导产业。

（二）狠抓关键，在项目落实上见行动。

产业项目的落实主要在于资本保障和责任到位。一方面要合理规划扶贫资金用度，在必要的时候适当使用扶贫小额贷款作为开发式扶贫的融资渠道；另一方面，要积极做好各部门、各项工作之间的协调动员，强化责任，确保决策部署落地生根。此外，龙头企业在黄陂区旅游扶贫开发、农业资源开发和光伏能源开发等三大发展战略上发挥了重要的作用，要特别注意招商引资工作，使龙头企业成为带动项目落实和脱贫致富的火车头。

（三）力求精准，在产业增收上出成效。

光伏电站的短期收益十分有限，因此，务必要严格收益分配，瞄准贫困村、贫困户、贫困人口，将电站收益精准“滴灌”到农村“无劳力、无资金、无稳定收入来源”这一“三无”特困贫困户身上，精准“滴灌”到贫困村里。

（四）不惧挑战，在谋划发展上想办法。

正如前文所示，光伏电站的大范围普及一方面是源自其收益稳定的优势，另一方面则是因扶贫工作人员使用扶贫资金时的“无奈之举”——惧怕新产业的发展风险、并承担因此带来的主体责任。诚然，如果在油茶等其他特色农产品的规模化种植上大力投资，一旦失败，后果不堪设想。但市场风险不应成为我们在精准扶贫战役中裹步不前的借口，务必要把握发展机遇，直面扶贫问题，在谋划发展上多想办法。

五、调研结论

脱贫致富并非朝夕之功，产业扶贫在于长久发力。

针对发展基础十分薄弱，产业项目无处寻找，且具备地形、光照等有利自然条件的贫困村而言，建设光伏电站的确是在其最短的时间内振兴集体经济的有效途径。但光伏扶贫的问题主要在于其发电收益对国家政策的依赖性和大范围建设的盲目性、地方扶贫工作人员急于增加集体收入的功利性、光伏盈利的短期性与微薄性、光伏设备的潜在危险性以及光伏利润的不可持续性等多个方面。长远来看，光伏发电并不是一项朝阳产业，大范围的重复建设更非明智之举，调研组建议对那些由于客观条件的限制而确实难以发展特色产业的贫困村适当上马光伏工程，而对有一定基础和自然资源的村落而言，则应因地制宜的寻找几项真正契合当地实际的特色产业，形成集体经济的长期性增长点。

光伏发电扶贫项目绩效整改及利弊得失的调研报告

黄陂区审计局   杜文建 章瑛

2017年湖北省审计厅安排对全省扶贫资金进行审计的项目，黄陂区审计局扶贫资金审计组对黄陂区2016年度扶贫资金进行了全面审计，在此基础上审计组对扶贫项目中重要一环“光伏发电”项目进行了重点分析和调研，浅议如下：

一、光伏发电的理论基础与政策背景

光伏扶贫是指在贫困地区统筹建设分布式光伏电源或规模化光伏电站，通过将光伏发电并网出售，为贫困人口带去经济收入，以达到精准扶贫目的扶贫开发手段，主要方式是在住房屋顶、荒山荒坡或者农业大棚上铺设太阳能电池板，“自发自用、多余上网”。

（一）理论基础

光伏扶贫工程得以实施的理论基础是半导体的光电效应。以硅片为主要材料的电池板经过串联后进行封装保护即可形成大面积的太阳电池组件，再配合上功率控制器等部件就形成了光伏发电装置。其主要作用程序是：阳光照射使光伏组件发生光电效应，生成电流，经光伏逆变器调整之后，直流电能可演变为交流电能，并入电网，供给家户使用。

（二）政策背景

我国工业生产和居民生活对电力资源的消费需求日益增大，火力发电的环境污染问题无法避免，兼具清洁性、安全性和可靠性的光伏能源也便成为国家能源开发规划的重要一环。同时，为了保证各地区的扶贫开发工作既能充分利用荒废土地和资源，亦能最大限度的维持生态平衡，避免环境破坏，进而贯彻落实习近平总书记“生态就是资源、生态就是生产力”的经济发展理念，党中央、国务院自2016年以来，密集发文要求各地方政府将扶贫开发和能源开发建设相结合，积极开展光伏扶贫建设，国家能源局和国务院扶贫开发领导小组办公室先后出台了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》、《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》、《光伏扶贫实施方案编制大纲》等文件，为在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程提供了参考。

为贯彻落实国家关于光伏扶贫的战略部署，湖北省能源局会同省人民政府扶贫开发办公室于2016年1月编制了《湖北省光伏扶贫工程实施方案》，决定利用4年时间，在全省具备条件的地区实施光伏扶贫工程。在全省已经建档立卡的贫困户屋顶或周围空闲地安装3-5千瓦的户用分布式光伏发电系统，发电收益归贫困户所有，在建档立卡贫困村因地制宜的实施小型光伏电站扶贫，利用荒山荒坡等未利用土地、农业大棚或设施农业等建设50-1001千瓦左右小型光伏电站，发电收益归贫困村或者贫困村贫困户所有，在20-25年内为贫困村和贫困户提供稳定的现金收入。

在此背景下，黄陂区人民政府扶贫开发办公室会同有关单位于2016年5月出台了《黄陂区分布式光伏发电产业扶贫工程实施方案》，决定充分利用国家发改委关于光伏产业的并网电价补贴政策，保障扶贫资金投入，在建档立卡贫困村、贫困户的空闲、未利用土地、农业大棚等具备条件的地方，实施光伏扶贫工程，扶持建设分布式光伏发电系统或者小型光伏电站，20年至25年内，持续为贫困户和贫困村提供现金收入。

二、光伏工程的投资成本与收益分析

光伏扶贫是一项针对自然条件相对较差，发展基础十分薄弱，难以通过特色产业或其他集体项目突破年集体经济收入10万元/年以上的瓶颈条件而实施的，带有一定保障性色彩的扶贫开发工程。但光伏扶贫的投资额度较大，年收益率较低，如何创新机制，精准发力，将有限的收益切实用于贫困户的脱贫需求，并以此带动其他村办产业的长期发展是实施光伏扶贫工程的关键。立足于黄陂区各贫困村的自然地理条件和社会经济基础，系统性评估光伏工程的投资回报和预期收益是本次调研的核心任务。

（一）光伏工程的实施成效

黄陂区是我省首个开展光伏扶贫计划的县区，2016年，除王家河街之外的7个街道乡镇累计为34个贫困村建成小型光伏电站，长岭街和木兰乡为23户建档立卡贫困户建成分布式光伏发电系统，全区全年累计完成村级光伏发电2531千瓦，户用光伏发电39千瓦，发电收入72万余元。2017年，全区计划为蔡店街泉水店村等46个尚未形成产业规模的贫困村建设光伏电站，为创造村等4个已初步具备产业规模的重点贫困村续建光伏电站，从而实现光伏扶贫覆盖全区的所有贫困街乡。2018年，全区还将在赵店村等剩余的14个村开展光伏扶贫工程，实现光伏电站覆盖所有贫困村。

黄陂区开展光伏扶贫工程的主要资金来源为各级政府用于贫困村扶贫开发工作的财政专项转移支付。在不包括各帮扶单位帮扶资金的情况下，直接用于贫困村精准扶贫事业的财政资金平均在200万元左右，基本可以保证各村在完成光伏发电项目建设的同时，维持村委组织的正常运转。截至目前，全区直接用于光伏发电站建设的财政资金累计高达2600余万，未来还将持续投入5000余万，除王家河街外，各乡镇均已完成200千瓦以上的光伏电站建设任务。

按照《武汉市贫困退出验收办法》等文件的有关规定，完成精准扶贫的出列贫困村应该有一个以上能让农民普遍受益、稳定增收的产业，村年集体经济收入应该能够达到10万元以上。得益于光伏电站的短期收益，计划于2016年脱贫出列的蔡店街五四村等24个贫困村已经基本实现了年集体经济收入达到或预计达到10万元的目标，但若仅仅依靠光伏产业的短期回报，出列村的长远发展依然无法保证，返贫问题将难以避免，全区基于“产业基地”、“农民专业合作社”等平台开展的招商引资工作和基于“木兰文化”开展的旅游扶贫工作对贫困村脱贫致富的作用不容小觑。

（二）光伏电站的收益预测

经济收益的短期性和经营风险的可控性使诸多贫困地区对光伏工程趋之若鹜，“光伏热潮”由此形成，但是，评估一项产业的发展情景和盈利空间不仅要考虑短期收益，更要考虑长期回报和机会成本。以木兰乡富家寨村为例，全村目前已投入运营的光伏工程占地约1.7亩，总装机容量40千瓦，总投资成本约52万元，按照1.25元/度的预期电价计算，可在未来25年间完成集体收入122万元以上，投资回报可达60余万。

全周期收益预算并未包括光伏发电组件建成之后的日常维护和管理费用，调研发现，多数贫困村选择任用本村的贫困人员负责光伏电站的维护和管理，为扶贫对象提供就业机会和收入来源。

此外，光伏扶贫工程维持现有利润的前提是国家对新能源发电的补贴力度和政策保障，但根据当前新能源产业技术进步和成本降低情况，光伏发电的支持力度已不断减弱。精准扶贫初期，我省光伏电站上网标杆电价为0.98元/kWh，省级补贴分布式光伏发电项目上网电价0.25元/kWh，补贴期限为5年，目前，参照《国家发展改革委关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》，光伏发电的上网标杆电价已经调整为0.85元，省级分布式发电项目的电价补贴政策能否维持尚无定论，调研组分别按照1.25元/ KWh、0.98元/ KWh、0.85元/ KWh和没有财政补贴的0.574元/ KWh初步计算了40千瓦光伏电站的投资收益情况。

在上网电价分别为1.25元、0.98元、0.85元和0.57元的情况下，预计收回建设成本的时间分别为建成之后的第13个年度、第14个年度、第16个年度和第20个年度，除去建设成本50万元之后的全周期综合收益分别为53.66万元、47.08万元、32.21万元和15.65万元，同时，按照目前各大银行的定期存款利率，50万元原始资本的25年定期存款收益为45.21万元，不难发现，在没有各类财政补贴政策的情况下，分布式光伏发电站的投资收益将无法保障，收回建设资本的周期将大幅延长，预期利润大幅下降，甚至会低于金融机构的定期存款收益。同时，调研组发现个别贫困村的光伏组件仅仅建成半年便已出现破损情况，能否维持25年的使用寿命还是个未知数，使用周期一旦缩短，光伏电站的收益还将受到严重影响。

三、光伏电站的发展优势与潜在问题

（一）发展优势

作为精准扶贫的骨干项目之一，光伏扶贫工程将光伏发电与精准扶贫结合起来，在短期内的确不失为一条致富新路，其优势主要体现在收益的稳定性、产业的环保性和投资的可行性等方面。

1.稳定性

长期以来，农业生产中无法规避的自然灾害和难以抵御的市场风险让多数地区的扶贫工作人员在贫困村产业规划上畏首畏尾。相比而言，光伏发电的优势十分明显，取之不尽的太阳能有效保障了光伏组件的正常运转，国家电网的统一收购则让贫困村不必为维持产品市场的稳定而忧心忡忡，除人为破坏外，多晶硅电池板一般不会受到极端天气的影响。安装即可并网，并网即能发电，发电便有收入，如此稳定的产销链条使光伏发电成了农村不可多得的增收路径。

2.环保性

实事求是的说，光电效应的发生将不可避免的产生一定程度的谐波污染和电磁辐射问题，但相比较而言，火力发电对自然环境的破坏力则会更大，目前，二氧化碳等污染物质的排放已经严重破坏生态平衡，自然环境不堪重负。光伏发电不产生任何的废气、废水、废渣等废弃物，没有任何转动部件，不会产生噪声污染。

3.可行性

农村自然禀赋的丰裕程度参差不齐，存在较大的区域差异，加之青壮年劳动力大量流失，人力资本更显捉襟见肘，在资源禀赋不足和劳动力资源短缺的双重约束下，贫困村的集体经济往往止步不前，光伏电站将农民闲置的自家屋顶、院内外空闲地和可以利用的荒山荒坡采取不同的形式加以充分利用，既能满足用电需求，亦能增加收入来源，改善生活条件。

（二）潜在问题

不容否认，光伏扶贫实现了改善农民生活条件和充分利用自然资源的统一。黄陂区诸多贫困村得以脱贫出列，贫困人口得以脱贫销号，光伏项目的实施功不可没，但这并不能从根本上实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的实质性转变，依赖性、功利性、短期性、安全性和可持续性等潜在问题同样值得关注。

1.依赖性

光伏电站的稳定收益一方面源自气象条件的稳定和光伏组件的正常运转，另一方面则依赖于国家财政持续性的高额补贴和高标准的上网电价，但这种脱离市场的盈利手段并不具有经济上的可持续性和市场上的强竞争性。数以万计的贫困乡村纷纷上马光伏项目，国家财政难免不堪重负。扶贫政策的春风撬动了光伏产业的千亿市场，但政策的红利又能持续多久，目前上网电价的不断下调已经充分说明了未来无法保证对光伏产业的财政支持力度能持续保持较高的水平。

2.功利性

自从《湖北省扶贫攻坚领导小组关于扶贫对象退出验收的指导意见》以及《武汉市贫困退出验收办法》出台以来，“年集体经济收入达到10万元以上”成为对贫困村脱贫出列的政策性要求。产业扶贫无疑是打赢脱贫攻坚战的“杀手锏”，根据调研资料整理的全区2016年的建成光伏发电站贫困村的基本情况，不难发现，34个建成光伏发电项目的贫困村中，半数以上肩负着当年度脱贫出列的任务，出列村光伏电站的建设规模远远a高于非出列村，数据的背后隐藏的是驻村扶贫工作人员在光伏项目的建设过程中存在一定程度的功利性色彩，“谁要出列，谁建光伏”的现象十分突出，诚然，拓宽集体经济来源是贫困村脱贫出列的必要条件，但切实提高人民的生活水平才是精准扶贫的宗旨，决不能功利性地抱着脱贫出列的任务，构思村办产业的发展。

3.短期性

相比种养殖产业和特色乡村旅游业，建成并网即可发电盈利是光伏电站在众多贫困乡村的扶贫攻坚工作中备受青睐的主要原因，但同时这也是该项产业要实现长远发展所面临的核心问题。根据调研情况，贫困村光伏电站所用单晶硅或多晶硅光伏组件的使用周期最长为25年，贫困村集体经济的发展方向又该何去何从则不清晰。此外，光伏电站在享受国家政策补贴情况下的年收益率一般只有10%左右，若失去政策依赖则会更低，经济利润相比服务性行业和规模化种植业明显偏低，短期性的微薄收益对贫困村的长远发展基本没有实质性的意义。

4.安全性

一座完整的小型光伏电站包括汇流箱、逆变器、蓄电池、连接器、配电柜及变压器等多种设备，内部结构十分复杂，对修护人员的技术要求很高，在阳光长期照射的情况下，任何技术环节的疏漏都有可能导致光伏组件由于直流环节的电势差而引发电弧燃烧，发生火灾事故。调研发现，部分贫困村的光伏电站并未隔离主要建筑物，甚至接近居民区，发生事故的危险系数很高。此外，绝大多数贫困村民不具备足够的文化背景和科学常识，不了解光伏发电的技术原理，更不具备对光伏灾害的危险防范意识，甚至有个别村民将稻谷铺在光伏电池板上，这极有可能引发热斑效应，发生危险。

5.可持续性

如何通过合理规划使有限的扶贫资金发挥最大的效益是每名驻村扶贫工作人员高度关注的问题。光伏发电在短期内的稳定收益自然毋庸置疑，但调研发现，一般小型光伏电站的投资成本在每千瓦1万元以上，多晶硅光伏组件一旦出现问题，每千瓦的更换和维修成本在2-3万元之间。如此高额的投资无疑会大规模占用扶贫开发资金，为数不少的贫困村甚至将财政支持的80%以上用于光伏电站的建设，数以百万的投资规模和单一化的投资方向也有可能成为未来利用扶贫资金的潜在隐患，光伏利润的可持续性问题令人担忧。

四、产业扶贫的科学规划与合理路径

事实上，光伏电站，这个能在短期内为贫困村贫困群众提供稳定收入来源，从而有效促进贫困农村发展和贫困人口增收的扶贫新模式并不是一条让有限的扶贫资金发挥最大效应的最佳投资渠道，更不是一把带动贫困人口脱贫致富的“万能钥匙”，但同时，面对贫困地区难以利用的自然资源和种养殖产业的发展风险，缓解贫困村脱贫出列的集体收入压力也十分重要。调研组认为，木兰乡马鞍寨村等地开展的“短期建光伏、长期看油茶”的发展路径具有理论上的科学性和实践上的可行性。

（一）因地制宜，在资金使用上下功夫。

选择好一个能结合本地特色、适合本地发展、能够为贫困村贫困群众提供稳定收入来源的产业，是抓好产业扶贫工作的前提。如果发展基础实在薄弱，各地不妨先将光伏扶贫作为一个重要的产业突破口，通过光伏盈利先为村民树立起发展村办产业的信心，之后通过详细调研，因地制宜的寻找适合本村发展的特色产业，一方面在求得盈利稳定性的同时避免投资方向的过分集中，另一方面保障贫困村在光伏电站的使用周期结束之后仍能拥有一项以上的长期性的主导产业。

（二）狠抓关键，在项目落实上见行动。

产业项目的落实主要在于资本保障和责任到位。一方面要合理规划扶贫资金用度，在必要的时候适当使用扶贫小额贷款作为开发式扶贫的融资渠道；另一方面，要积极做好各部门、各项工作之间的协调动员，强化责任，确保决策部署落地生根。此外，龙头企业在黄陂区旅游扶贫开发、农业资源开发和光伏能源开发等三大发展战略上发挥了重要的作用，要特别注意招商引资工作，使龙头企业成为带动项目落实和脱贫致富的火车头。

（三）力求精准，在产业增收上出成效。

光伏电站的短期收益十分有限，因此，务必要严格收益分配，瞄准贫困村、贫困户、贫困人口，将电站收益精准“滴灌”到农村“无劳力、无资金、无稳定收入来源”这一“三无”特困贫困户身上，精准“滴灌”到贫困村里。

（四）不惧挑战，在谋划发展上想办法。

正如前文所示，光伏电站的大范围普及一方面是源自其收益稳定的优势，另一方面则是因扶贫工作人员使用扶贫资金时的“无奈之举”——惧怕新产业的发展风险、并承担因此带来的主体责任。诚然，如果在油茶等其他特色农产品的规模化种植上大力投资，一旦失败，后果不堪设想。但市场风险不应成为我们在精准扶贫战役中裹步不前的借口，务必要把握发展机遇，直面扶贫问题，在谋划发展上多想办法。

五、调研结论

脱贫致富并非朝夕之功，产业扶贫在于长久发力。

针对发展基础十分薄弱，产业项目无处寻找，且具备地形、光照等有利自然条件的贫困村而言，建设光伏电站的确是在其最短的时间内振兴集体经济的有效途径。但光伏扶贫的问题主要在于其发电收益对国家政策的依赖性和大范围建设的盲目性、地方扶贫工作人员急于增加集体收入的功利性、光伏盈利的短期性与微薄性、光伏设备的潜在危险性以及光伏利润的不可持续性等多个方面。长远来看，光伏发电并不是一项朝阳产业，大范围的重复建设更非明智之举，调研组建议对那些由于客观条件的限制而确实难以发展特色产业的贫困村适当上马光伏工程，而对有一定基础和自然资源的村落而言，则应因地制宜的寻找几项真正契合当地实际的特色产业，形成集体经济的长期性增长点。