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浅谈基于代建模式的政府投资项目成本控制

发布时间:2021-09-03 15:09
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摘要:随着建筑行业管理模式不断发展,代建模式被广泛运用在政府投资项目管理中,突破了传统管理模式存在的局限性,也带来了全新的发展空间及挑战。本文以代建模式下的政府投资项目成本控制为切入点,分析存在的问题及相关措施。

关键词:代建政府投资项目成本控制

长期以来,我国政府投资项目主要采用建设单位及主管部门直接实施管理的模式,随着政府投资项目范围和额度的增长扩大,传统管理模式无法完全适应实施现状。在经济社会发展进程中,建设工程管理模式也在不断创新发展。代建模式作为新型管理模式,引入专业的工程项目管理单位参与项目实施,打破了传统模式下建设单位管理力量不足、面对较大投资额项目管理经验短缺的局限,在减少机构和人员设置、提高政府效能等方面发挥作用,受到了广泛认可及运用。但代建模式的运用也给政府投资项目的成本控制带来一定风险,需要加强关注并采取措施积极应对。

一、代建模式在政府投资项目中的实施背景

2004年,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,为政府投资项目实施代建模式奠定政策基础,促使代建制度得以在全国范围内推广实施,武汉市也出台相关规定推行代建制。

代建模式以购买服务的形式,将建设单位在项目实施阶段的部分权利和责任转移到了代建单位,代建单位运用专业能力提升施工资源的配置及效率,提高管理效能,降低项目实施风险。但政府投资项目存在建筑功能、项目审批、内部控制、财政资金使用等特殊的内在要求,也因为代建单位的参与产生新的挑战。

二、代建模式下政府投资项目成本控制存在的问题

(一)代建单位缺乏内在动力

代建单位本质为第三方服务机构,在项目实施过程中,迎合建设单位快速顺利完工的期望,在以费率计取服务费的模式下,一定程度上工程费用越高,代建服务费越多,代建单位作为管理主体,为了获得更高的经济收益,仅仅把握不超过概算批复的红线,对成本控制缺乏内在动力。

(二)建设单位的赋权边界问题

代建单位的权利和责任以代建合同为依托,实际工作中,代建单位的权力大小取决于建设单位对合同的履行程度。部分建设单位缺乏建筑专业技术人员,工程管理能力较为薄弱,存在“嫌麻烦不愿管”、“怕担责不想管”的责任推脱心理,对自身管理责任不予重视,而是将项目自前期审批至竣工验收全过程完全委托代建单位实施办理,对代建单位听之任之,缺少监督把控,甚至完全退出项目管理;部分建设单位未严格执行合同条款,不合理干涉项目管理过程,将代建单位视作“代办人员”,使代建单位在项目管理中趋于边缘化、形式化,在工程实施、资源配置、资金控制等方面无法发挥专业优势。代建单位工作受到掣肘,权威无法得到保障,在各参建单位的协调调度,各专业人才的沟通协作方面无法掌握话语权,导致项目实施阶段的各关联单位无法有机结合,未创建出稳固的平衡关系,管理效率大打折扣,影响代建单位对成本控制以及项目实施的工作积极性与主动性。

(三)签证及变更造成的成本控制问题

因实际施工过程中涉及范围较广,影响因素多且复杂,建设领域的签证及变更不可避免。政府投资项目通常对实施周期有要求,从而压缩各环节事项办理时间,在可研、勘察、设计等不充分不到位的情况下,后续为保证项目实施会不断发生签证及变更,增加项目管控成本。一般情况下政府投资项目还存在非营利性的特征,与普通工程项目效益第一、尽可能进行成本优化的内在驱动模式不同,建设单位在实施阶段往往又会提出新的建设内容,修改设计方案,乃至要求进行连带建设。受建设单位在实施管理阶段的强势地位制约,代建单位顺应建设单位要求,通常不会提出反对意见,甚至利用专业知识帮助完成不必要不合理的签证变更,给成本控制带来负面影响。

三、加强成本控制的应对措施

(一)加强合同管理,明确奖惩机制

规范合同条款,严肃合同制定,细化合同内容,明确代建单位管理事项和范围,明晰与建设单位双方的权利和责任,约定范围内建设单位只履行监督职能,不过多介入和干涉,充分发挥代建单位专业能力,避免出现权责不匹配,对合同的履行造成影响。引入奖惩机制,量化奖惩措施,对成本控制较好的项目给予适当激励,调动代建单位积极性;对成本控制不当的项目分情况进行处罚,因代建单位过失责任造成造价失控的采用一票否决制,后续项目不再使用。

(二)严格工程变更,健全成本管理机制

对签证变更的规范管理,能有效实现造价管控。严格规范变更流程,评估变更的必要性,严控变更数量,规避不合理变更,提高签证的经济效益,将工程变更分类,对于必须进行的工程变更,在实施前通过工作联系函确认变更工程量及价款。对变更内容及规模进行划分,约定审核责任主体,重大变更应报主管部门重新审批。对于可以避免或是人为因素造成的变更,应分析原因,谨慎审查变更内容,将责任划分落实到现场每个环节、部门及人员,达到规范管控的目标。

(三)加强内部控制,建立成本管理体系

从源头控制,严格设计管理,加强对设计编制深度的审查,确保达到要求后再进行施工,避免设计不合理造成的成本增加;以合同约束,在合同中细化变更的标准与实施流程,规避或严控不必要的变更签证;过程中管控,加强工程现场成本控制意识,聚合跟踪审计专业力量,依靠专业技术能力对项目设计变更、方案、项目单价、价格调整等事项进行专业判断与评估,并及时做出审计评价与建议,对工程造价进行实时把控。

(四)推进内审发展,加强内审监督

内审机构和内审专职人员通过对单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,促进单位完善治理、实现目标。自身技术力量充足的建设单位应充分发挥内部审计在项目建设当中的监督协调作用,建立政府投资项目内审工作规范化流程,增强内审监督在项目前期决策、造价管控等环节的“敏感度”,不断提升项目实施全过程内审工作监督水平,将内审工作的管控职能落到实处,强化成本管理能效。

政府投资项目的成本控制贯穿于项目实施全过程中,具有一定的整体性。代建模式的引入强化了政府投资项目的监管,应不断完善优化合同约定,严格工程造价管控,强化内控监督,以全局思维为主导,确保项目管理的大方向,实现工程建设项目的高效管理和成本控制良性发展,提升投资和建设管理层次。(武昌区审计局 刘赤)

参考文献:

[1]马久凌. 政府投资项目代建管理方法研究[J]. 中国工程咨询, 2017, 04(v.16):81-83.

[2]王志东, 王平. 代建制运行中政府投资项目资金管理风险评价与控制[J]. 北京建筑工程学院学报, 2020, 036(001):99-107.

[3]陈海燕. 浅谈工程项目代建制管理模式下的风险防范[J]. 科技创新导报, 2010(23):189.          




责任编辑:程婵娟

摘要:随着建筑行业管理模式不断发展,代建模式被广泛运用在政府投资项目管理中,突破了传统管理模式存在的局限性,也带来了全新的发展空间及挑战。本文以代建模式下的政府投资项目成本控制为切入点,分析存在的问题及相关措施。

关键词:代建政府投资项目成本控制

长期以来,我国政府投资项目主要采用建设单位及主管部门直接实施管理的模式,随着政府投资项目范围和额度的增长扩大,传统管理模式无法完全适应实施现状。在经济社会发展进程中,建设工程管理模式也在不断创新发展。代建模式作为新型管理模式,引入专业的工程项目管理单位参与项目实施,打破了传统模式下建设单位管理力量不足、面对较大投资额项目管理经验短缺的局限,在减少机构和人员设置、提高政府效能等方面发挥作用,受到了广泛认可及运用。但代建模式的运用也给政府投资项目的成本控制带来一定风险,需要加强关注并采取措施积极应对。

一、代建模式在政府投资项目中的实施背景

2004年,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,为政府投资项目实施代建模式奠定政策基础,促使代建制度得以在全国范围内推广实施,武汉市也出台相关规定推行代建制。

代建模式以购买服务的形式,将建设单位在项目实施阶段的部分权利和责任转移到了代建单位,代建单位运用专业能力提升施工资源的配置及效率,提高管理效能,降低项目实施风险。但政府投资项目存在建筑功能、项目审批、内部控制、财政资金使用等特殊的内在要求,也因为代建单位的参与产生新的挑战。

二、代建模式下政府投资项目成本控制存在的问题

(一)代建单位缺乏内在动力

代建单位本质为第三方服务机构,在项目实施过程中,迎合建设单位快速顺利完工的期望,在以费率计取服务费的模式下,一定程度上工程费用越高,代建服务费越多,代建单位作为管理主体,为了获得更高的经济收益,仅仅把握不超过概算批复的红线,对成本控制缺乏内在动力。

(二)建设单位的赋权边界问题

代建单位的权利和责任以代建合同为依托,实际工作中,代建单位的权力大小取决于建设单位对合同的履行程度。部分建设单位缺乏建筑专业技术人员,工程管理能力较为薄弱,存在“嫌麻烦不愿管”、“怕担责不想管”的责任推脱心理,对自身管理责任不予重视,而是将项目自前期审批至竣工验收全过程完全委托代建单位实施办理,对代建单位听之任之,缺少监督把控,甚至完全退出项目管理;部分建设单位未严格执行合同条款,不合理干涉项目管理过程,将代建单位视作“代办人员”,使代建单位在项目管理中趋于边缘化、形式化,在工程实施、资源配置、资金控制等方面无法发挥专业优势。代建单位工作受到掣肘,权威无法得到保障,在各参建单位的协调调度,各专业人才的沟通协作方面无法掌握话语权,导致项目实施阶段的各关联单位无法有机结合,未创建出稳固的平衡关系,管理效率大打折扣,影响代建单位对成本控制以及项目实施的工作积极性与主动性。

(三)签证及变更造成的成本控制问题

因实际施工过程中涉及范围较广,影响因素多且复杂,建设领域的签证及变更不可避免。政府投资项目通常对实施周期有要求,从而压缩各环节事项办理时间,在可研、勘察、设计等不充分不到位的情况下,后续为保证项目实施会不断发生签证及变更,增加项目管控成本。一般情况下政府投资项目还存在非营利性的特征,与普通工程项目效益第一、尽可能进行成本优化的内在驱动模式不同,建设单位在实施阶段往往又会提出新的建设内容,修改设计方案,乃至要求进行连带建设。受建设单位在实施管理阶段的强势地位制约,代建单位顺应建设单位要求,通常不会提出反对意见,甚至利用专业知识帮助完成不必要不合理的签证变更,给成本控制带来负面影响。

三、加强成本控制的应对措施

(一)加强合同管理,明确奖惩机制

规范合同条款,严肃合同制定,细化合同内容,明确代建单位管理事项和范围,明晰与建设单位双方的权利和责任,约定范围内建设单位只履行监督职能,不过多介入和干涉,充分发挥代建单位专业能力,避免出现权责不匹配,对合同的履行造成影响。引入奖惩机制,量化奖惩措施,对成本控制较好的项目给予适当激励,调动代建单位积极性;对成本控制不当的项目分情况进行处罚,因代建单位过失责任造成造价失控的采用一票否决制,后续项目不再使用。

(二)严格工程变更,健全成本管理机制

对签证变更的规范管理,能有效实现造价管控。严格规范变更流程,评估变更的必要性,严控变更数量,规避不合理变更,提高签证的经济效益,将工程变更分类,对于必须进行的工程变更,在实施前通过工作联系函确认变更工程量及价款。对变更内容及规模进行划分,约定审核责任主体,重大变更应报主管部门重新审批。对于可以避免或是人为因素造成的变更,应分析原因,谨慎审查变更内容,将责任划分落实到现场每个环节、部门及人员,达到规范管控的目标。

(三)加强内部控制,建立成本管理体系

从源头控制,严格设计管理,加强对设计编制深度的审查,确保达到要求后再进行施工,避免设计不合理造成的成本增加;以合同约束,在合同中细化变更的标准与实施流程,规避或严控不必要的变更签证;过程中管控,加强工程现场成本控制意识,聚合跟踪审计专业力量,依靠专业技术能力对项目设计变更、方案、项目单价、价格调整等事项进行专业判断与评估,并及时做出审计评价与建议,对工程造价进行实时把控。

(四)推进内审发展,加强内审监督

内审机构和内审专职人员通过对单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,促进单位完善治理、实现目标。自身技术力量充足的建设单位应充分发挥内部审计在项目建设当中的监督协调作用,建立政府投资项目内审工作规范化流程,增强内审监督在项目前期决策、造价管控等环节的“敏感度”,不断提升项目实施全过程内审工作监督水平,将内审工作的管控职能落到实处,强化成本管理能效。

政府投资项目的成本控制贯穿于项目实施全过程中,具有一定的整体性。代建模式的引入强化了政府投资项目的监管,应不断完善优化合同约定,严格工程造价管控,强化内控监督,以全局思维为主导,确保项目管理的大方向,实现工程建设项目的高效管理和成本控制良性发展,提升投资和建设管理层次。(武昌区审计局 刘赤)

参考文献:

[1]马久凌. 政府投资项目代建管理方法研究[J]. 中国工程咨询, 2017, 04(v.16):81-83.

[2]王志东, 王平. 代建制运行中政府投资项目资金管理风险评价与控制[J]. 北京建筑工程学院学报, 2020, 036(001):99-107.

[3]陈海燕. 浅谈工程项目代建制管理模式下的风险防范[J]. 科技创新导报, 2010(23):189.          




责任编辑:程婵娟

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